Florian Albrecht/Andreas Hatz*: Die Dosis macht das Gift! (Polizei-)Rechtliche und kriminologische Aspekte der Alkoholverbote im öffentlichen Raum
ZVR-Online Dok. Nr. 13/2012 – online seit 12.06.2012
A. Einleitung
| Im Rahmen seiner Entscheidung zur Aufhebung einer kommunalen Alkoholverbotsverordnung hat der VGH Mannheim darauf hingewiesen, dass allein der Gesetzgeber befugt ist, „unter Abwägung der widerstreitenden Interessen und unter Beachtung grundrechtlicher Vorgaben die Rechtsgrundlagen für [Alkoholverbote im öffentlichen Raum] zu schaffen, mit denen an einzelnen Brennpunkten Risiken vermindert werden sollen“.[1] Das Urteil des VGH Mannheim sowie weitere mit der Aufhebung von Alkoholverboten verbundene Entscheidungen[2] werden seitens der Kommunalpolitik[3] zum Anlass genommen, um Rechtsgrundlagen für die Verhängung von Alkoholverboten im öffentlichen Raum zu fordern. Der sich hieraus ergebende Eingriff in Freiheitsrechte wird im politischen Diskurs überwiegend mit Verweisen auf die negativen Auswirkungen des Alkoholmissbrauchs und das hieraus folgende Präventionsbedürfnis gerechtfertigt. Dabei sollte nicht verkannt werden, dass die Versuche, den Alkoholkonsum zu regulieren, bereits weit über die Kontrolle der Konsumenten im öffentlichen Raum hinaus geht: Man beachte insoweit nur Alkoholverkaufsverbote[4], Gläser- und Flaschenverbote[5], das Verbot der Nutzung sog. Bier-Bikes[6] und sog. Alkoholtestkäufe[7]. | Rn. 1 |
| In Folgenden sollen einige der bestehenden und geplanten Verbotsbestrebungen untersucht und einer Wirksamkeitskontrolle unterzogen werden. Dabei soll nicht außer Acht bleiben, dass der gleiche Grundsatz, der für den Alkoholkonsum Anwendung finden kann, auch im Kontext des Eingriffs in Freiheitsrechte Beachtung finden sollte: Die Dosis macht das Gift![8] | Rn. 2 |
B. Nächtliche Alkoholverkaufsverbote am Bsp. des § 3a LadÖG BW
| Nachdem im Alkoholkonsum der Ursprung zahlreicher negativer Auswirkungen sowohl für die Alkoholkonsumenten als auch deren Umwelt gesehen wird, wurde mit Art. 1 Nr. 1 des am 01.03.2010 in Kraft getretenen Gesetzes zur Abwehr alkoholbedingter Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung während der Nachtzeit und zum Schutz vor alkoholbedingten Gesundheitsgefahren (Alkoholverkaufsverbotsgesetz)[9] in das LadÖG BW ein § 3a eingefügt, wonach in der Zeit von 22:00 Uhr bis 05:00 Uhr ein generelles Verbot des Verkaufs alkoholischer Getränke gilt.[10] Das Verkaufsverbot betrifft lediglich Verkaufsstellen im Sinne des LadÖG BW und berührt den Verkauf alkoholischer Getränke in Gaststätten nicht.[11] Zudem sind Ausnahmen für Hofläden, Flughäfen usw. vorgesehen.[12] | Rn. 3 |
I. Zielsetzung und Verfassungskonformität der Regelung
| Der Gesetzgeber verfolgt mit der Regelung die Zielsetzung, alkoholbeeinflussten Straftaten und Ordnungsstörungen im öffentlichen Raum während der Nachtzeit wirksam entgegenzuwirken und Gesundheitsgefahren vorzubeugen, die mit einem übermäßigen Alkoholkonsum einhergehen.[13] Mit dieser Zielsetzung soll auch dem Entstehen von Szenetreffs, die sich auf einen missbräuchlichen Alkoholkonsum konzentrieren, entgegengewirkt werden.[14] | Rn. 4 |
| Die Regelung wurde mit Beschluss des Bundesverfassungsgerichts von 29.09.2010 für verfassungskonform erklärt.[15] Das Bundesverfassungsgericht stützt sich auf die Feststellung, dass das baden-württembergische Alkoholverkaufsverbot lediglich Modalitäten der Berufsausübung regelt und weder gegen die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG[16] noch gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz[17] verstößt. Das Bundesverfassungsgericht betont zudem, dass die Eindämmung der mit Alkoholmissbrauch verbundenen Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung ebenso wie die Eindämmung der Gesundheitsgefahren gewichtige Gemeinwohlziele darstellen.[18] Der Umstand, dass durch zahlreiche Präventionsmaßnahmen und Kampagnen bereits Erfolge erzielt werden konnten, stelle die Legitimität einer Gesetzgebung, die auf eine weitergehende Eindämmung des Alkoholmissbrauchs abzielt, nicht in Frage.[19] Vielmehr sei das nächtliche Alkoholverkaufsverbot auch zur Zweckerreichung geeignet, weil mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden könne.[20] | Rn. 5 |
II. Eignung der Regelung zur Alkoholprävention
| Ausweislich der Gesetzesbegründung sollen der Deutschen Hauptstelle für Suchtgefahren Erkenntnisse vorliegen, wonach nachgewiesen ist, dass der Konsum alkoholischer Getränke insbesondere durch Verkaufsbeschränkungen sowohl zeitlicher als auch räumlicher Art effektiv reduziert werden kann.[21] Auch das Zentralinstitut für Seelische Gesundheit in Mannheim habe bestätigt, dass Studien, die spezifische Arten des Alkoholverkaufs untersucht haben, zu dem Ergebnis gekommen seien, dass Einschränkungen der Alkoholverkaufszeiten auf bestimmte Tageszeiten oder Wochentage zu einer Verringerung des Alkoholkonsums und den damit verbundenen Problemen führen können.[22] Auch weitere Studien und Forschungsergebnisse würden eindeutig belegen, dass die Festlegung von zeitlich beschränkten Verkaufsverboten von Alkohol an Tank- und anderen Verkaufsstellen zu einer effektiven Eindämmung eines übermäßigen Alkoholkonsums beitragen könne.[23] | Rn. 6 |
| Angesichts des Umstandes, dass der übermäßige Alkoholkonsum im öffentlichen Raum aufgrund spontaner Entschlüsse veranlasst und nicht auf Basis planvoller Vorratskäufe verwirklicht werde, könne der Effektivität der Verkaufsverbote an Verkaufsstellen nicht entgegengehalten werden, dass der Alkohol ersatzweise über Gaststätten oder den sogenannten Gassenschank beschafft werde.[24] Gaststätten unterlägen neben dem für sämtliche Gewerbetreibende geltenden, bußgeldbewehrten Verbot, alkoholische Getränke an erkennbar Betrunkene abzugeben, nämlich „einem besonderen, im Vergleich zu Verkaufsstellen teilweise deutlich strengeren Regelungsregime, durch das dem Alkoholmissbrauch begegnet werden soll und [könne].“[25] | Rn. 7 |
C. Alkoholkonsumverbote im öffentlichen Raum
| Die polizeiliche Regulierung des Alkoholkonsums im öffentlichen Raum war bereits Gegenstand zahlreicher gerichtlicher Entscheidungen[26] und wissenschaftlicher Stellungnahmen[27]. In diesem Zusammenhang wurde aufgezeigt, dass Polizeiverordnungen und Allgemeinverfügungen kein taugliches Mittel zur Verhinderung des Alkoholmissbrauchs auf öffentlichen Straßen und Plätzen sind.[28] | Rn. 8 |
| Im Folgenden soll aufgezeigt werden, dass auch der seitens der Befürworter der Alkoholverbote angeführte Schutz des Sicherheitsgefühls der Bevölkerung keine Zielsetzung ist, die sich im Einklang mit tragenden Grundprinzipien des Polizeirechts befindet (hierzu I.). Zudem soll eine Auseinandersetzung mit bestehenden und im Gesetzgebungsverfahren befindlichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen zur Eindämmung des öffentlichen Alkoholkonsums erfolgen (hierzu II.). | Rn. 9 |
I. Das Sicherheitsgefühl ist kein polizeiliches Schutzgut
| Hauptaufgabe der Polizei- und Sicherheitsbehörden ist die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung.[29] Im Zusammenhang mit Alkoholverboten im öffentlichen Raum wird seitens der Behörden häufig auf das Sicherheitsgefühl der Bürger verwiesen, das durch entsprechende Maßnahmen gesteigert werden soll.[30] Beim Bürger soll mittels solcher Argumente die Vorstellung verfestigt werden, er selbst und seine persönlichen Interessen stünden im Mittelpunkt des staatlichen Handelns.[31] Es sollen also Emotionen geweckt werden, indem die für den Bürger kaum greifbare, real existierende Sicherheit subjektiviert und individualisiert wird.[32] Dabei wird nicht nur die Ausrichtung der Maßnahmen anhand eines objektiv feststellbaren Sicherheitsgewinns irrelevant, vielmehr werden auch die Interessen der Bevölkerung ausgeklammert. Was das Sicherheitsgefühl ausmacht, wird nämlich maßgeblich von Politik und Behörden bestimmt.[33] Diese beabsichtigen, mittels der Alkoholverbote einen Konfrontationsschutz gegen mögliche Bedrohungsszenarien aufzubauen.[34] Hierdurch soll das Sicherheitsgefühl gesteigert werden.[35] | Rn. 10 |
| Fraglich ist allerdings, ob die Polizei- und Sicherheitsbehörden im Interesse des bloßen Sicherheitsgefühls der Bevölkerung überhaupt tätig werden dürfen. Schewe, der dieser Frage im Rahmen einer Dissertation nachgegangen ist, stellt zunächst einmal fest, dass der Schutz des Sicherheitsgefühls ein eigenständiger Teilaspekt der Staatsaufgabe Sicherheit ist.[36] Ungeachtet der hieraus folgenden Gewährleistungspflicht des Staates, besagt diese Feststellung aber noch nicht, dass gerade die Polizei- und Sicherheitsbehörden im Interesse des Sicherheitsgefühls tätig werden dürfen.[37] Mangels einer eigenständigen Zuweisung der Aufgabe „Schutz des Sicherheitsgefühls“ könnte insoweit nur eine Ableitung aus den bereits bekannten polizeilichen Aufgaben in Frage kommen, sofern geschützte Rechtsgüter durch das Maß des festzustellenden Sicherheitsgefühls bedroht werden.[38] Dies ist gemäß den nachvollziehbaren Erläuterungen von Schewe regelmäßig nicht der Fall.[39] Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder die öffentliche Ordnung können aus dem Sicherheitsgefühl gegenwärtig nicht abgeleitet werden. Die polizei- und sicherheitsrechtlichen Befugnisse zur Ergreifung von Maßnahmen zur Gefahrenabwehr berechtigen nicht zur Ergreifung von Maßnahmen zur Steigerung des Sicherheitsgefühls.[40] Diese bedürfen vielmehr eigenständiger gesetzlicher Regelungen.[41] | Rn. 11 |
| Die Verhängung von Alkoholverboten im öffentlichen Raum kann folglich nicht unter Verweis auf eine Steigerung des Sicherheitsgefühls der Bevölkerung erfolgen. Völlig zu Recht stellt der VGH Mannheim daher auch fest, dass die Begründung eines polizeirechtskonformen Alkoholverbotes auf einer Tatsachenbasis beruhen muss, die weiter reicht als nur zur Begründung eines Gefahrenverdachts.[42] Erforderlich ist somit mindestens eine abstrakte Gefahr für polizeirechtliche Schutzgüter. Das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung wird hiervon nicht erfasst. | Rn. 12 |
II. Bewertung bestehender und künftiger gesetzlicher Regelungen zur Eindämmung des Alkoholkonsums im öffentlichen Raum
1. § 9a SächsPolG
| § 9a Abs. 1 SächsPolG[43] bestimmt, dass die Ortspolizeibehörden den Bürgern durch Polizeiverordnung verbieten können, auf öffentlichen Flächen außerhalb von genehmigten Außenbewirtschaftungsflächen alkoholische Getränke zu konsumieren oder zum Zwecke des Konsums innerhalb dieser Fläche mitzuführen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sich dort Personen aufhalten, die alkoholbedingte Straftaten gegen das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder das Eigentum begangen haben und künftig begehen werden. | Rn. 13 |
| Gemäß Abs. 2 der Vorschrift ist das Verbot auf bestimmte Tage innerhalb einer Woche und Stunden des Tages zu beschränken. Ein generelles Verbot an allen Tagen und über mehr als zwölf Stunden am Tag ist unzulässig. Das Verbot ist örtlich auf den zur Verhütung von Straftaten erforderlichen Umfang zu beschränken. Die örtliche Verbotsbeschränkung nach § 9a Abs. 2 Satz 3 SächsPolG darf sich lediglich auf einen räumlichen Bereich beziehen, der höchstens durch zwei Plätze und drei Straßen im Sinne des Straßengesetzes für den Freistaat Sachsen[44] begrenzt wird. | Rn. 14 |
| Der dritte Absatz der Norm bestimmt, dass Polizeiverordnungen nach § 9a Abs. 1 SächsPolG mindestens einen Monat gelten müssen und höchstens ein Jahr in Kraft bleiben. Der Erlass einer erneuten Polizeiverordnung wird von der Vorschrift zugelassen, wenn dies zur Abwehr der in § 9a Abs. 1 SächsPolG genannten Gefahr zwingend geboten ist. | Rn. 15 |
| Die Entwurfsfassung ist bereits im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens von den angerufenen Sachverständigen[45] heftig kritisiert worden. Trotz allem wurde die Norm ohne Änderungen in Kraft gesetzt.[46] Gegen die Vorschrift bestehen sowohl rechtspolitische (hierzu a)) als auch verfassungsrechtliche Bedenken (hierzu b) bis d)). | Rn. 16 |
a) Rechtspolitische Bedenken gegen § 9a SächsPolG
| Regelungen zur Durchsetzung kommunaler Alkoholverbote werden regelmäßig vor dem Hintergrund leerer Haushaltskassen als Mittel zur Entlastung der Polizei- und Sicherheitsbehörden gefordert. Die Befürworter solcher Ermächtigungsgrundlagen verkennen dabei, dass auch die auf Basis einer ausdrücklichen Rechtsgrundlage ausgesprochen Verbote einer polizeilichen Präsenz vor Ort bedürfen.[47] Gesetzliche Alkoholverbote entwickeln sich nämlich keinesfalls zu Selbstläufern, weswegen Einsparungspotenziale tatsächlich nur dann gegeben sind, wenn ohnehin kein Durchsetzungsinteresse besteht und allein mittels der auf gesetzlicher Grundlage ausgesprochenen Verbotsverordnung eine sicherheitsrechtliche Symbolpolitik zur Befriedigung populistischer Forderungen betrieben werden soll.[48] | Rn. 17 |
| Es steht daher zu befürchten, dass mittels der Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von Alkoholverbotsverordnungen in erster Linie eine weitgehend nicht existente Handlungsfähigkeit der Behörden und des Gesetzgebers vorgetäuscht und zugleich eine (unnötige) Beschränkung der Freiheit unbescholtener Bürger in Kauf genommen werden sollen.[49] | Rn. 18 |
b) Verstoß des § 9a SächsPolG gegen den Bestimmtheitsgrundsatz
| Mit § 9a Abs. 1 SächsPolG wird die Befugnis der Ortspolizeibehörden zum Einschreiten gegen den öffentlichen Alkoholkonsum weit in das Vorfeld einer Gefahr für die Öffentliche Sicherheit oder Ordnung verlegt.[50] An Stelle einer konkreten Gefahr wird nämlich darauf abgestellt, dass „Tatsachen die Annahme rechtfertigen“, dass sich im zu regulierenden Bereich Personen aufhalten, die alkoholbedingte Straftaten gegen das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder das Eigentum begangen haben oder künftig begehen werden. | Rn. 19 |
| Mit der Vorschrift wird aufgrund der Entkoppelung polizeilicher Eingriffsbefugnisse vom Vorhandensein einer Gefahr ein wesentliches rechtsstaatliches Sicherungsmittel[51] aufgegeben. In Folge der Aufgabe des Gefahrbegriffs wird dem Staat die Möglichkeit eröffnet, Eingriffsbefugnisse gegenüber Nichtstörern zur Anwendung zu bringen, um dies als Mittel zur Bekämpfung von Störern zu verwenden.[52] | Rn. 20 |
| Einer solchen weitreichenden Ermächtigungsgrundlage kann nur dann Verfassungskonformität bescheinigt werden, wenn sie eine besonders stringente Überprüfung der Einhaltung des Bestimmtheitsgrundsatzes überstehen kann.[53] Der Bestimmtheitsgrundsatz fordert, dass Anlass, Zweck und Grenzen eines Eingriffs in der Ermächtigungsgrundlage bereichsspezifisch, präzise und normenklar festgelegt werden.[54] Hierdurch soll u.a. gewährleistet werden, dass die Entscheidung über die Grenzen und Freiheit des Bürgers nicht einseitig in das Ermessen der Verwaltung gestellt ist.[55] | Rn. 21 |
| Die Vereinbarkeit des § 9a Abs. 1 SächsPolG mit dem Bestimmtheitsgrundsatz ist angesichts der Kopplung der Eingriffsbefugnisse an festzustellende Tatsachen und diesbezügliche Annahmen fraglich.[56] Ein Grundrechtseingriff muss seitens des Gesetzgebers nämlich so ausgestaltet werden, dass er sich mit juristischen Auslegungsmethoden vorhersehen lässt.[57] Dies ist nicht der Fall, wenn die Anwendung der Eingriffsbefugnis von konkreten, tatsächlichen Erkenntnissen der Polizei über rechtswidrigeres Verhalten abhängt.[58] | Rn. 22 |
| Unter „Tatsachen“ sind im Kontext von § 9a Abs. 1 SächsPolG gesicherte und nachweisbare Erkenntnisse zu verstehen, die über bloße Vorurteile, Verdachtsmomente, Gefühle, übernatürliche Vorstellungen oder polizeiliche Erfahrungswerte hinausgehen und die belegen, dass es zu alkoholbedingten Straftaten kommen wird.[59] Gleichwohl kennzeichnet das personenbezogene Tatbestandsmerkmal „Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen“ eine subjektive Vermutung (die allerdings auf einer stabilen Tatsachenbasis beruhen muss)[60]: Das positive Wahrscheinlichkeitsurteil hinsichtlich eines Schadens.[61] Angesichts des Umstandes, dass sich dieses Wahrscheinlichkeitsurteil auf ein in der Zukunft liegendes, ungewisses Ereignis bezieht,[62] ist der Gesetzgeber nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gehalten, nicht nur die den Anlass bildenden Straftaten, sondern auch die Anforderungen an die Tatsachen, die auf die künftige Begehung hindeuten, so bestimmt beschreiben, dass das Risiko einer Fehlprognose auf ein vertretbares Maß reduziert wird.[63] Dass dies mit § 9a Abs. 1 SächsPolG gelungen ist, muss bezweifelt werden. | Rn. 23 |
| Vor dem Hintergrund des Bestimmtheitsgebots ist die Regelung des § 9a Abs. 1 SächsPolG desweiteren problematisch, weil sie vorsieht, dass neben dem Konsum von Alkohol auch das Mitsichführen von alkoholischen Getränken untersagt werden kann, wenn dies „zum Zwecke des Konsum“ geschieht. Diese Tatbestandsalternative, die offensichtlich dann nicht zur Anwendung kommen kann, wenn der räumliche Geltungsbereich der Verbotsverordnung mit zuvor erworbenem Alkohol lediglich durchquert werden soll, ohne dass der Konsum beabsichtigt wäre, wirft in der praktischen Handhabe große Schwierigkeiten auf. Allerdings wiFuderspricht die Bezugnahme der Vorschrift auf die Absicht des Handelns nicht dem Bestimmtheitsgebot.[64] Mögliche Nachteile der hinsichtlich der Konsumabsicht bestehenden Unbestimmtheit können nämlich im Rahmen der gerichtlichen Kontrolle konkreter Polizeiverordnungen oder der Überprüfung der Rechtmäßigkeit eines im Einzelfall verhängten Bußgeldes ausgeglichen werden.[65] Gleichwohl empfiehlt sich in der Praxis eine restriktive Handhabe, weswegen eindeutige Hinweise (bspw. das Ansetzen zum Trunk, bereits vor Ort befindliche, geleerte Flaschen), die auf die Konsumabsicht schließen lassen, aktenkundig gemacht werden sollten. | Rn. 24 |
c) Verstoß des § 9a SächsPolG gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
| § 9a Abs. 1 SächsPolG muss sich zudem anhand des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit messen lassen. Arzt merkte insoweit zutreffend an, dass bereits die Erforderlichkeit der Vorschrift in Frage steht, nachdem die Polizei- und Sicherheitsbehörden bereits mit den vorhanden polizeirechtlichen Instrumentarien Alkohol bedingten Exzessen in ausreichender Weise einzelfallbezogen begegnen können.[66] | Rn. 25 |
| Im Rahmen der Prüfung der Angemessenheit der Alkoholverbote müsse zudem wiederum eine Untersuchung der Gefährlichkeit der zu untersagenden Handlungsweisen erfolgen. Nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand bezüglich der (fraglichen) Zusammenhänge zwischen dem Alkoholkonsum und der Gefährdung polizeilicher Schutzgüter liegt die Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Regelung damit auf der Hand.[67] | Rn. 26 |
d) Verstoß des § 9a SächsPolG gegen den Gleichheitsgrundsatz
| Schließlich dürfte sich die Ermächtigungsgrundlage auch mit dem Gleichheitsgrundsatz nicht vereinbaren lassen. Denn es macht keinen Sinn, den öffentlichen Alkoholkonsum zu untersagen und gleichwohl den Alkoholkonsum im privaten und gewerblichen Bereich weiterhin zuzulassen.[68] Insoweit darf nämlich auch die Wirkung der für den Bereich der genehmigten Außenbewirtschaftungsflächen geltenden gesetzlichen Regelungen, die einem übermäßigen Alkoholkonsum vorbeugen sollen, nicht überschätzt werden.[69] Wie Arzt zutreffend anmerkt, dürfte die Differenzierung zwischen genehmigten Ausschankflächen und anderen Bereichen „offenbar aus Rücksicht auf wirtschaftliche Interessen der Ausschenkenden“ getroffen worden sein.[70] Dies ist mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar.[71] | Rn. 27 |
2. § 27a OBG NRW-E
| § 27a OBG NRW-E[72] sah vor, dass Ordnungsbehörden durch Verordnung, an öffentlich zugänglichen Orten außerhalb von Gebäuden und genehmigten Außenbewirtschaftungsflächen untersagen können, dass alkoholische Getränke konsumiert (Nr. 1) oder zum Konsum im Geltungsbereich des Verbots mitgeführt werden (Nr. 2), wenn sich die Belastung dieser Flächen durch Ausmaß und Häufigkeit alkoholbedingter Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von der des übrigen Gemeindegebiets deutlich abhebt und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort auch künftig mit der Begehung alkoholbedingter Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten zu rechnen ist. Gem. § 27a Abs. 2 OBG NRW-E sollten solche Verbote auf bestimmte Tage und an diesen zeitlich beschränkt werden. Die Verbotsverordnungen sollten zudem gem. § 27a Abs. 3 OBG NRW-E befristet werden. | Rn. 28 |
| Ungeachtet des Umstands, dass sich das Gesetzgebungsverfahren gem. § 109 GeschO LT NRW durch Beendigung der Wahlperiode am 14.03.2012 erledigt hat[73], soll im Folgenden kurz Stellung zur Vorschrift genommen werden, da davon auszugehen ist, dass mit ähnlichen Entwurfsfassungen auch in Zukunft gerechnet werden muss. | Rn. 29 |
| Gegen § 27a OBG NRW-E sprechen zunächst einmal die auch im Kontext von § 9a SächsPolG angeführten Bedenken hinsichtlich der Bestimmtheit der Norm (vgl. C. 2. 1. b)).[74] Arzt merkt hinsichtlich der Verwendung des unbestimmten Tatbestandsmerkmals der „Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen“ an, dass die hieraus folgende Intention einer Gefahrenvorsorge kein ausreichender Grund ist, um den lokalen Verordnungsgeber zu den mit einem Alkoholverbot verbundenen Freiheitseingriffen zu ermächtigen.[75] | Rn. 30 |
| Zudem wird gegen § 27a OBG NRW-E aus kriminologischer Sicht eingewandt, dass Verbote der Problematik eines übermäßigen Alkoholkonsums durch Kinder und Jugendliche nicht abhelfen.[76] Diese neigen nämlich dazu, Verbote kreativ zu umgehen.[77] Zudem sei ein Ausweichen auf andere Rauschmittel zu befürchten.[78] | Rn. 31 |
3. § 10a PolG BW-E
| Die in Baden-Württemberg in das Gesetzgebungsverfahren gebrachte Vorschrift Ermächtigungsnorm zum Erlass örtlicher Alkoholverbote weist nahezu einen mit § 27a OBG NRW-E identischen Wortlaut auf.[79] Allerdings werden die Begriff „Ordnungsbehörden“ durch „Ortspolizeibehörden“ und „Verordnung“ durch „Polizeiverordnung“ ersetzt.[80] | Rn. 32 |
| Der Gesetzentwurf, der bspw. vom Gemeindetag Baden-Württemberg und vom Landkreistag Baden-Württemberg grundsätzlich begrüßt wurde[81], wurde bereits in der ersten Beratung des Landtags von Baden-Württemberg[82] heftig kritisiert. Völlig zu Recht wurde bspw. seitens des Vertreters der Grünen angemerkt, dass Sozialarbeit im Bereich der Alkoholprävention eine deutlich höhere Erfolgschance zuzusprechen ist, als dies bei Verboten der Fall wäre.[83] Zudem sei die angestrebte Ermächtigungsnorm als zu weitreichender Eingriff in Freiheitsrechte unverhältnismäßig und somit verfassungswidrig.[84] Auch seitens des Innenausschusses wurde am 07.03.2012 mit 11 : 8 Stimmen die Ablehnung des Gesetzgebungsvorhabens angeregt.[85] | Rn. 33 |
| Im Rahmen der zweiten Beratung wurde der Gesetzentwurf am 14.03.2012 dann mehrheitlich auch im Landtag von Baden-Württemberg unter Verweis auf die zweifelhafte Reich- und Wirkungsweise der Ermächtigungsnorm abgelehnt.[86] Es bleibt zu hoffen, dass sich auch weiterhin in Baden-Württemberg die Überzeugung, dass es zur Begegnung eine übermäßigen Alkoholmissbrauchs nicht neuer Verbotsnormen, sondern effizienter Präventionsansätze bedarf[87], durchzusetzen vermag. | Rn. 34 |
III. Alkoholverbote auf Grundlage kommunaler Verbotssatzungen
| Einige Kommunen versuchen der Problematik, dass mittels Allgemeinverfügungen und Verbotsverordnungen nach derzeitiger Rechtslage eine Beschränkung des öffentlichen Alkoholkonsums nicht durchgesetzt werden kann, mittels kommunaler Verbotssatzungen zu begegnen. Doch auch dieses Instrument ist hinsichtlich seiner Reichweite und Rechtmäßigkeit nur bedingt geeignet. | Rn. 35 |
| Rechtswidrig ist bspw. die Satzung über die Benutzung der gemeindlichen Grünanlagen und öffentlicher Plätze der Marktgemeinde Obernzell, die mit § 2 Abs. 3 Nr. 1 besagt, dass der Aufenthalt zum Zwecke des Alkoholgenusses untersagt werden kann, „soweit dadurch die öffentliche Sicherheit und Ordnung beeinträchtigt werden kann“. Solche Vorschriften, die als Vorsorgemaßnahmen zur Abwehr möglicher Beeinträchtigungen in das Gefahrenvorfeld hineinreichen, werden durch polizeirechtliche Ermächtigungsgrundlagen nämlich nicht gedeckt.[88] | Rn. 36 |
| Anders hingegen ist die Satzung der Stadt Passau über die Benutzung von öffentlichen Grünanlagen, städtischen Spiel- und Fußballplätzen sowie Freizeitanlagen[89] zu bewerten, die mit § 4 Abs. 3b lediglich klarstellt, dass der Alkoholkonsum durch die Polizei- und Sicherheitsbehörden untersagt werden kann, wenn er eine Gefahr für die Öffentliche Sicherheit und Ordnung hervorruft. Eine solche Regelung gibt lediglich die ohnehin aus der polizeirechtlichen Generalklausel folgenden Befugnisse wieder und hat keinen eigenständigen Regelungsinhalt. Gleichwohl ist sie rechtskonform. | Rn. 37 |
D. Alkoholkonsum auf sog. Bier-Bikes
| Ins Visier der Ordnungshüter geraten ist neben dem eher statischen Alkoholkonsum auf öffentlichen Straßen und Plätzen auch der mobile Konsum von Alkohol unter Verwendung sog. Bier-Bikes.[90] Bei Bier-Bikes handelt es sich um durch Pedale angetrieben Fortbewegungsmittel, die Sitzgelegenheiten für bis zu 16 Personen bieten können. Während das Gefährt von den bis zu 10, an den Längsseiten sitzenden Benutzern, angetrieben wird, bietet eine Bank am Heck des Bikes für bis zu drei weitere Teilnehmer Platz.[91] „Der Fahrer […] sitzt mit Blick in Fahrtrichtung auf einem Sitzplatz im Frontbereich des Gefährts, lenkt und bremst es. Selbst antreiben kann er das Gefährt nicht. Die Fahrtgeschwindigkeit beträgt ca. 6 km/h und kann […] bis zu 10 km/h betragen. Auf dem Bier-Bike befindet sich ein Bierfass mit einem Fassungsvermögen bis zu 50 Litern, eine Zapfanlage und eine Soundanlage mit CD-Player.“[92] | Rn. 38 |
I. Nutzung von Bier-Bikes ist eine erlaubnispflichtige Sondernutzung
| Hinsichtlich der Nutzung der Bier-Bikes auf öffentlichen Straßen hat das OVG Münster festgestellt, dass diese über den Gemeingebrauch hinausgeht und als Sondernutzung zu qualifizieren ist.[93] Entscheidend sei insoweit, dass die Nutzung des Bier-Bikes im öffentlichen Straßenraum nicht vorwiegend dem Verkehr, sondern vielmehr dem Konsum von Alkohol dient.[94] In der Gesamtschau sei als Hauptzweck des Betriebs eines Bier-Bikes das Feiern und Abhalten von Partys zu verorten.[95] Die gleichzeitige Ortsveränderung und der Personentransport würden durch diesen Hauptzweck so weitreichend zurückgedrängt, dass man nicht mehr von einer Nutzung zum Verkehr sprechen könne.[96] Bereits aus Sicht eines objektiven Beobachters werde klar, dass es sich bei einem Bier-Bike nicht um ein Verkehrsmittel, sondern vielmehr um eine rollende Veranstaltungsfläche handle.[97] „Nach seiner konstruktiven Bauweise und Konzeption ist es eine mit Rädern versehene Theke.“[98] | Rn. 39 |
| Die Literatur hält dem entgegen, dass die Benutzung von Bier-Bikes durchaus den für die Einstufung als Gemeingebrauch erforderlichen Verkehrsbezug aufweist.[99] Bereits aus objektiver Sicht sei festzustellen, dass im Rahmen der Fahrten mit dem Bier-Bike eine Ortsveränderung herbeigeführt werde.[100] Dieser Ortsveränderung sei ein für die Teilnehmer hinreichend hoher Stellenwert zuzusprechen.[101] „Ginge es ihnen [den Teilnehmern] nur darum, Bier zu trinken und zu feiern, könnten sie genauso gut das Geld für das Bierbike sparen und eine Gaststätte aufsuchen. Stattdessen legen sie Wert darauf, sich durch eigene Muskelkraft fortzubewegen und die Umgebung, die man zumindest hinter seinem Gegenüber sehen kann, zu genießen.“[102] | Rn. 40 |
| Fraglich ist, ob Bier-Bikes nicht auch nach der Rechtsprechung jedenfalls dann dem Gemeingebrauch unterfallen müssen, wenn sie in Verbindung mit einer Sightseeing-Tour genutzt werden. In diesem Fällen könnte der Personentransport und die zum Zwecke des Anlaufens von Sehenswürdigkeiten erforderliche Ortsveränderung durchaus auch eine wesentliche Zielsetzung der Nutzung eines Bier-Bikes werden. | Rn. 41 |
| Aufgrund der Einstufung des Betriebs eines Bier-Bikes als Sondernutzung kommt das im Straßen- und Wegerecht verankerte präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zur Anwendung. Die Betreiber eines Bier-Bikes sind gehalten, eine Sondernutzungserlaubnis einzuholen. Im Rahmen ihrer Kontrollbefugnis müssen die zuständigen Behörden prüfen, ob „unter Anstellung straßenbezogener Ermessenerwägungen […] möglicherweise die Sondernutzung auf bestimmten Straßen (etwa durch Festlegung bestimmter Routen) zu bestimmten Zeiten zugelassen werden kann.“[103] | Rn. 42 |
II. Keine gaststättenrechtliche Relevanz der Bier-Bikes
| In gaststättenrechtlicher Hinsicht sind zum Bier-Bike bislang keine Entscheidungen ergangen. | Rn. 43 |
| Einer Auffassung nach wird insoweit ohnehin eine Erlaubnispflicht nach § 2 Abs. 1 GastG abgelehnt.[104] Nachdem sich das Bier-Bike fortbewegt, könne es sich nicht um ein erlaubnispflichtiges stehendes Gewerbe handeln.[105] Die Annahme eines Reisegewerbes gem. § 1 Abs. 2 GastG scheitere zudem an dem Umstand, dass „der Ausschank nicht einmal von einer während der Dauer einer Veranstaltung ortsfesten Betriebsstätte aus erfolgt“.[106] | Rn. 44 |
| Eine andere Ansicht stellt hingegen auf die Ausnahmeregelung des § 25 Abs. 1 Satz 2 GastG ab.[107] Der Betrieb des Bier-Bikes stelle ein Stehendes Gewerbe gem. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GastG mit Sitz an der gewerblichen Niederlassung seines Betreibers dar.[108] Als Verkehrsmittel sei das Bier-Bike jedoch von der generellen Freistellung des § 25 Abs. 1 Satz 2 GastG erfasst.[109] | Rn. 45 |
E. Möglichkeiten effizienter Alkoholprävention
| Angesichts des Umstandes, dass mittels der Alkoholkonsumverbote in Rechtspositionen von Nichtstöreren in unverhältnismäßiger Weise eingegriffen wird, stellt sich die Frage der Sinnhaftigkeit dieses Vorgehens. In präventiver Hinsicht liegt jedenfalls auf der Hand, dass nicht Verbotstatbestände, sondern nur eine umfassende, die Einsichtigkeit des Einzelnen fördernde und auf vernünftigen Maßnahmen basierende Präventionsarbeit zielführend sein kann.[110] | Rn. 46 |
I. Was ist Prävention?
| Bevor weitergehende Ausführungen zur konkreten Problematik folgen, bedarf es zunächst einer kurzen Definition von Prävention; insbesondere von Alkoholprävention. Als Prävention (von lat. praevenire = zuvorkommen) werden alle vorbeugende Maßnahmen bezeichnet, die auf die Bereiche allgemeine Prävention, anlassbezogene Intervention und Rückfallverhütung abzielen. Im Wesentlichen geht es hierbei zum einen um den Aufbau und die Verstärkung von Schutzfaktoren, zum anderen um die Hemmung und Eindämmung von Risikofaktoren.[111] Alkoholprävention besteht also vorwiegend aus Maßnahmen, die sich in drei Bereiche gliedern lassen, nämlich Maßnahmen, die sich allgemein an die Bevölkerung richten (sog. primäre Prävention), wie zum Beispiel generelle Aufklärung über Alkoholmissbrauch und seine Folgen, solche die sich an anfällige Personen und Risikogruppen richten (sog. sekundäre Prävention), wie zum Beispiel die Warnung und Beratung potentiell gefährdeter Jugendlicher, sowie Maßnahmen, die bereits in Erscheinung getretene Personen oder Personengruppen ansprechen (sog. tertiäre Prävention), wie z.B. Alkoholtherapien etc. | Rn. 47 |
II. Was ist effiziente Alkoholprävention?
1. Bedingungen der wirksamen Prävention
| Die Durchführung von Präventionsmaßnahmen stellt in der Praxis häufig ein schwieriges Unterfangen dar, da sie sich in der Regel auf bloß potentielle Risiken bezieht, deren Auswirkungen oftmals im Einzelfall gar nicht abgesehen werden können, was die Gefahr beinhaltet, dass die präventiven Maßnahmen am Ziel vorbei schießen.[112] | Rn. 48 |
| Prävention kann nur dann erfolgversprechend sein, wenn sie wahr- und auch ernstgenommen wird.[113] Sie muss deshalb Menschen ansprechen, aber auch glaubwürdig und umsetzbar sein. Aus diesem Grunde dürfte ein auf rein freiwilliger Basis bestehendes Präventionskonzept ebenso wenig erfolgversprechend sein, wie umgekehrt z.B. ein striktes Alkoholverbot (wie bspw. in Schweden). Ein solches dürfte angesichts der Rolle, die der Alkohol in unserer Gesellschaft spielt, ohnehin nicht durchsetzbar sein. Aus vorstehenden Gründen hat der Gesetzgeber auch nur bestimmte Bereiche geregelt, wie beispielsweise den des Alkohols im Straßenverkehr mittels Normierung im Strafgesetzbuch, aber auch den des Alkoholkonsums von Jugendlichen mittels Normierungen im Jugendschutzgesetz. | Rn. 49 |
| Präventive Maßnahmen müssen, um wirklich effektiv zu sein, auch eine große Zahl von Leuten erreichen. Vor allem müssen solche Maßnahmen nach oben Gesagtem die richtige Zielgruppe (z.B. Jugendliche aber auch Eltern)[114] gezielt ansprechen. Entscheidend ist hierbei die Prävention im sozialen Umfeld der Adressaten. Die Primär- und Sekundärsozialisationen sind nämlich wesentliche, nicht zu unterschätzende Entwicklungsstufen im menschlichen Leben. Probleme müssen deshalb angegriffen werden, wo sie konkret entstehen anstatt dass ihre Auswirkungen bekämpft werden. Auch Entwicklungspsychologen sind sich dahingehend einig, dass eine positive Entwicklung im Jugendalter schwindende Devianz nach sich zieht. Betroffene weisen die Fähigkeit und Möglichkeit auf, soziale Bindungen einzugehen, vorgegebenen Konventionen zu akzeptieren und sich an Gemeinschaftsaktivitäten zu beteiligen.[115] | Rn. 50 |
| Konkret bedeutet dies, dass allgemeine Aufklärung zwar sinnvoll ist, aber dort nicht greifen kann, wo Alkohol z.B. als Problemlösung oder als Teil eines Gruppenverhaltens gesehen wird. Deshalb ist es zur Steuerung effektiver Präventionsmaßnahmen unerlässlich, die Ursachen für abweichendes Verhalten in diesem Bereich zu kennen. Die Ursachen von sowohl übermäßigem, als auch regelmäßigem Alkoholkonsums sind vielfältig; sei es als Problemlöser, Mutmacher, als Hilfe für die Aufnahme sozialer Kontakte, oder als Hilfe zur Entspannung[116]. Im Wesentlichen unterscheidet man drei Determinanten, nämlich zum einen den Alkohol selbst, zum anderen den Konsumenten, aber auch dessen Umgebung. | Rn. 51 |
| Betroffen von Alkoholmissbrauch sind häufig Jugendliche[117], die in ihrem Persönlichkeits- Identitäts- und Integrationsbildungsprozess alleine gelassen werden, die im Alkohol die „Problemlösung“ zumindest hinsichtlich des vorübergehenden Vergessens bei wachsendem schulischen und intellektuellen Druck sehen, aber auch solche, die Opfer der allgegenwärtigen Bedürfnisweckung durch die Werbung sind und den Konsum von Alkohol meist in der Gruppe als „en vogue“ ansehen. Es ist deshalb wichtig, ja sogar unerlässlich, die individuellen Sichtweisen von Kindern und Jugendlichen zu erkennen und mit einzubeziehen.[118] Ebenso wichtig ist es, nicht nur pauschal präventiv tätig zu werden, sondern gezielt im sozialen Umfeld von Kindern und Jugendlichen tätig zu werden, weshalb gerade kommunalen Präventionsmaßnahmen ganz besondere Bedeutung zukommt.[119] | Rn. 52 |
| Es muss aber nicht nur auf die Jugendlichen selbst eingewirkt werden, sondern schon bei den Eltern dafür geworben werden, einen maßvollen und verantwortungsvollen Umgang mit Alkohol vorzuleben. Erwachsenen sollte ins Bewusstsein gerufen werden, dass Jugendliche auf ihrem Weg zum Erwachsenwerden mit Verhaltensweisen experimentieren, die sie als vermeintlich erwachsen erfahren haben.[120] Greifen können Präventivmaßnahmen also nur im Zusammenhang mit angebotenen Problemlösungen und auch nur dann, wenn Einsicht besteht und Alternativen aufgezeigt werden. Ähnlich argumentiert auch Sack, wenn er von sozialer Kontrolle spricht, die im Wesentlichen auf einer entsprechenden Sozialpolitik beruht, die auf abweichendes Verhalten nicht mit Strafe oder Sanktionen reagieren muss.[121] | Rn. 53 |
2. Übersicht gegenwärtiger Präventionsmaßnahmen
| Gegenwärtig werden sehr viele Maßnahmen und Projekte ins Leben gerufen, um wirksame Prävention zu betreiben. An dieser Stelle sollen nur die wichtigsten auf Ebene von Bund und Ländern sowie einiger Organisationen behandelt werden.[122] | Rn. 54 |
a) Kommunale Präventionsmaßnahmen
| Auf kommunaler Ebene stellt Prävention und somit auch Alkoholprävention wegen der Vielschichtigkeit von Einflussfaktoren eine fach- und ressortübergreifende Aufgabe dar, zu deren Bewältigung sowohl die Polizei, die verschiedenen Abteilungen der jeweiligen Kommunalverwaltungen, als auch zahlreiche zivile Institutionen in Städten und Gemeinden im Zusammenspiel beitragen [123]. | Rn. 55 |
| In diesem Zusammenhang können einzelne polizeiliche Aufklärungskampagnen beispielsweise in Schulen genauso genannt werden, wie die flächendeckende Information der Gesamtbevölkerung. Einige Kommunen stellen deshalb ihre Aktionen unter das Dach einer übergreifenden Kampagne, die Prävention der Öffentlichkeit nicht nur vermittelt, sondern diese gezielt um Unterstützung bittet. Hierbei werden nicht nur die Bürger, sondern auch Presse und Politik eingebunden. „Prävention auf kommunaler Ebene braucht bürgerliches Engagement, andernfalls läuft sie Gefahr aufzugeben“. Die Beteiligung der Bürger ist demnach ein unverzichtbares Merkmal des kommunalen Präventionsansatzes[124]. | Rn. 56 |
| Darüber hinaus kann aber auch auf verschiedene Aktionen einzelner Ämter verwiesen werden. So hat z.B. das Jugendamt Köln die Aktion „Keine Kurzen für die Kurzen“ ins Leben gerufen und das Amt für Kinder, Jugendliche und Familien der Stadt Münster die Aktion „Voll ist out“. Insbesondere ist auch die Aktion der Stadt Braunschweig erwähnenswert, die um die Wirkung von Alkohol am eigenen Körper zu erfahren, Schülern im Rahmen eines Präventionsprojektes anbietet, mit einer Rauschbrille, die Rauschzustände simuliert, verschiedene Aufgaben zu lösen (z.B. balancieren, fangen, werfen etc.). | Rn. 57 |
| Bewährt hat sich zudem die Zusammenarbeit von Kommunen und Veranstaltern, z.B. durch das Verteilen von verschiedenfarbigen Armreifen für unterschiedliche Alterstufen bei Veranstaltungen, bei denen kommunale Einrichtungen genutzt werden. In dessen Rahmen war es den Veranstaltern problemlos möglich, beim Alkoholausschank sowie der Beachtung von Sperrzeiten, betroffene Personen festzustellen. | Rn. 58 |
b) Präventionsmaßnahmen des Bundes
| Auch seitens des Bundes gibt es auf dem Gebiet der Alkoholprävention eine ganze Reihe von Maßnahmen. Auch diese lassen sich in die oben genannten Kategorien (primäre, sekundäre und tertiäre Prävention) einteilen. | Rn. 59 |
| Zu nennen sind hier zum einen sog. Vorbeugemodelle, wie zum Beispiel das Modell der eingeschränkten Verteilung, welches darauf abzielt, die Erhältlichkeit des Alkohols zu erschweren. Dies geschieht unter anderem durch eine gezielte Steuer- und Preispolitik, die sich konkret in höheren Preisen auswirkt, aber auch die Abgabe von Alkohol auf bestimmte Zeiten und Orte beschränkt. Ein weiteres probates Mittel ist das Verbot der Abgabe von Alkohol an Jugendliche: Das Jugendschutzgesetz dient der wirksamen Vorbeugung, indem es die Abgabe von Alkohol in Gaststätten, Verkaufsstellen oder sonst in der Öffentlichkeit Jugendliche unter 16 Jahren verbietet. | Rn. 60 |
| Zum anderen wird versucht, durch Informationsmodelle von vorneherein auf das Problem des Alkoholmissbrauchs hinzuweisen.[125] Dies geschieht gezielt in Schulen, aber auch durch Kampagnen in den Medien, Seiten im Internet und die Herausgabe von Broschüren, wie z.B. „Alles klar? Tipps und Informationen für den verantwortungsvollen Umgang mit Alkohol“ oder „Alkohol - Eine Basisinformation zum Thema Alkohol“ sowie mittels Infoplakaten[126]. Zu nennen ist in diesem Zusammenhang z.B. das Gesundheitsministerium oder die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA). Die BZgA hat bspw. mit der Kampagne „Alkohol. Verantwortung setzt die Grenze!“ ein Podium errichtet, um die entsprechenden Stellen auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene in eine Gemeinschaftsinitiative für den verantwortungsvollen Umgang mit Alkohol einzubinden[127]. | Rn. 61 |
| Zudem wird auf Bundesebene eine ganze Reihe von Therapiemaßnahmen angeboten, die sich gezielt an Abhängige richten. Diese vielfältigen Angebote reichen von Einzel- oder Gruppengesprächen, bis hin zu gezielten körperlichen Behandlungen.[128] | Rn. 62 |
c) Weitere Präventionsmaßnahmen
| Von verschiedenen Institutionen werden weitere Präventionsmaßnahmen angeboten. Vorrangig zu nennen sind bspw. die Anonymen Alkoholiker, das Blaue Kreuz, die Fleckenbühler, der Kreuzbund und der Guttemplerorden, aber auch Suchtberatungsstellen wie die Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen e.V., oder der Fachverband für Sucht e.V. | Rn. 63 |
III. Kritische Bewertung der derzeitigen Präventionssituation
| Mögliche Präventionsmaßnahmen sind ebenso vielfältig wie herausfordernd. Es stehen sich auf der einen Seite die kommerzielle Werbung und auf der anderen die Präventionsmaßnahmen, die auf die zahlreichen Gefahren hinweisen, gegenüber. Die Realität bzw. die mit übermäßigem Alkoholkonsum verbundenen negativen Folgen (z.B. gesundheitliche Schäden, Verlust der Selbstkontrolle, steigende Aggressivität und Totalausfall der Motorik) oder gar durch Kontrollverlust drohende Gefahren werden in der Alkoholwerbung systematisch ausgeblendet und sollten deshalb bei alkoholpräventiven Maßnahmen stets thematisiert werden, wie dies z.T. schon der Fall ist. Nur durch langfristig angelegte und beständige Präventionsbemühungen können langfristig Erfolge erzielt werden. | Rn. 64 |
| Hierbei spielt die Bereitstellung finanzieller Ressourcen eine entscheidende Rolle. Sozialarbeit und Prävention sind nicht zum Nulltarif zu haben. Es zeigt sich zunehmend, dass eine wirksame Prävention angesichts knapper Kassen gerade für Kommunen, die sich immer öfter wachsenden Problemen im Bereich des Alkoholmissbrauchs ausgesetzt sehen, zu einer echten Herausforderung geworden ist. Umso mehr müssen die Maßnahmen, die noch getroffen werden, erfolgversprechend sein, um den zahlreichen, durch teilweise gigantische Budgets unterstützten Werbebotschaften etwas entgegenzusetzen. | Rn. 65 |
F. Schlussfolgerungen
| Wirksame Alkoholprävention kann sich auch im kommunalen Umfeld nicht auf Verbote konzentrieren. Erforderlich sind vielmehr multifaktorielle Ansätze die auf die freiwillige Einsicht der Bürger abzielen, mit Alkohol verantwortungsvoll umgehen zu wollen. Hierbei sind die Betroffenen, deren Eltern, die Wirtschaft und der Staat gleichermaßen gefragt.[129] Die Drogenbeauftragte der Bundesregierung bringt es auf den Punkt, wenn sie sagt: „Wir brauchen in der Gesamtbevölkerung eine „Kultur des Hinsehens“[130]. | Rn. 66 |
Fußnoten
* Akad. Rat a.Z. Florian Albrecht M.A. ist Geschäftsführer der Forschungsstelle für IT-Recht und Netzpolitik (for..net), Universität Passau. Andreas Hatz ist Rechtsanwalt in der Kanzlei Brian & Weber, Mosbach. Er ist zudem Doktorand am Institut für Kriminalwissenschaften und Rechtsphilosophie der Johann Wolfgang Goethe-Universität, Frankfurt am Main.
| [1] | VGH Mannheim, NVwZ-RR 2010, 55, 58. |
| [2] | Siehe die Auflistung bei Albrecht, VR 2012, 41 f. |
| [3] | Vgl. die Forderung der Stadt Heidelberg, Rhein-Neckar-Zeitung v. 26.03.2012, S. 7. |
| [4] | Hierzu bspw. B. |
| [5] | OVG Münster, BeckRS 2012, 47642. |
| [6] | Hierzu D. |
| [7] | VG Hannover, BeckRS 2011, 56360; OLG Bremen, NStZ 2012, 220. |
| [8] | Paracelsus, de.wikiquote.org/wiki/Paracelsus. |
| [9] | Vgl. LT-Drs. 14/4850. |
| [10] | Die Regelung gilt auf für Tankstellen, da auch der so genannten Reisebedarf erfasst wird; Strohs, KommJur 2010, 201. |
| [11] | Strohs, KommJur 2010, 201, 203. |
| [12] | Hierzu Strohs, KommJur 2010, 201, 204. |
| [13] | Strohs, KommJur 2010, 201; Strohs, DIE POLIZEI 2010, 202, 203. |
| [14] | Vgl. BVerfG, Beschl. v. 29.09.2010 – 1 BvR 1789/10, juris Rn. 27; Strohs, KommJur 2010, 201, 204. |
| [15] | BVerfG, Beschl. v. 29.09.2010 – 1 BvR 1789/10; zur Klarstellung und Konkretisierung der sich aus ladenöffnungsrechtlichen Regelungen ergebenden Pflichten eines Tankstelleninhabers hinsichtlich des Verkaufs von alkoholischen Getränken BVerwG, Urt. v. 23.02.2011 – 8 C 51/09; OVG Koblenz, Beschl. v. 29.12.2008 – 6 B 11337/08. |
| [16] | BVerfG, Beschl. v. 29.09.2010 – 1 BvR 1789/10, juris Rn. 10 ff. |
| [17] | BVerfG, Beschl. v. 29.09.2010 – 1 BvR 1789/10, juris Rn. 27. |
| [18] | BVerfG, Beschl. v. 29.09.2010 – 1 BvR 1789/10, juris Rn. 16. |
| [19] | BVerfG, Beschl. v. 29.09.2010 – 1 BvR 1789/10, juris Rn. 17. |
| [20] | BVerfG, Beschl. v. 29.09.2010 – 1 BvR 1789/10, juris Rn. 18. Das BVerfG betont in diesem Zusammenhang auch den Einschätzungs- und Prognosevorrang des Gesetzgebers. |
| [21] | Vgl. LT-Drs. 14/4850, S. 10. |
| [22] | Vgl. LT-Drs. 14/4850, S. 10. |
| [23] | Diese Befunde würden sich zudem mit den Erkenntnissen der Polizei decken; LT-Drs. 14/4850, S. 11; vgl. Strohs, DIE POLIZEI 2010, 202. |
| [24] | Zu diesem Einwand Strohs, KommJur 2010, 201, 203. |
| [25] | Strohs, KommJur 2010, 201, 205. |
| [26] | Siehe die Auflistung bei Albrecht, VR 2012, 41 f. |
| [27] | Albrecht, DIE POLIZEI 2011, 117; Ruder, KommP spezial 2009, 174; Winkelmüller/Misera, LKV 2010, 259; Hecker, NVwZ 2010, 359; Hecker, NVwZ 2009, 1016; Wohlfarth, LKRZ 2009, 47; Hebeler/Schäfer, DVBl 2009, 1424; Faßbender, NVwZ 2009, 563; Köppert, Alkoholverbotsverordnungen in der Rechtspraxis, 2011; ein didaktischer Beitrag findet sich hierzu bei Kremer, JuS 2012, 431; aus polizeilicher Sicht zum Alkoholverbot in Bus und Bahn; Tetzner, Deutsche Polizei 2/2012, S. 6 ff.; vgl. hierzu auch Albrecht, NZV 2011, 588. |
| [28] | Albrecht, DIE POLIZEI 2011, 117. |
| [29] | Denninger, in: Lisken/ders., Handbuch des Polizeirechts, 4. Auflage 2007, Kap. E Rn. 11 ff.; zur Sicherheit als notwendige Staatsaufgabe Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 57 ff. |
| [30] | Vgl. Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 27 f. |
| [31] | Vgl. Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 19. |
| [32] | Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 19 f. |
| [33] | Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 20 f. |
| [34] | Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 28. |
| [35] | Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 28. |
| [36] | Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 131. |
| [37] | Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 132. |
| [38] | Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 134, 216. |
| [39] | Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 134 ff. |
| [40] | Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 111, 230 f. |
| [41] | Schewe, Das Sicherheitsgefühl und die Polizei, 2009, S. 231, 260 ff. |
| [42] | VGH Mannheim, Urt. v. 28.07.2009 – 1 S 2200/08, juris Rn. 44. |
| [43] | Ausführlich hierzu Brückner, LKV 2012, 202. |
| [44] | Sächsisches Straßengesetz – SächsStrG - vom 21.01.1993 (SächsGVBl. S. 93), zuletzt geändert durch Artikel 30 des Gesetzes vom 15.12.2010 (SächsGVBl. S. 387, 403). |
| [45] | Stenografisches Protokoll der Anhörung, Apr 5/6-19 A (2). |
| [46] | Vgl. LT-Drs. 5/6829, S. 3. |
| [47] | So auch Stephan, Stenografisches Protokoll der Anhörung, Apr 5/6-19 A (2), S. 7 sowie Anlage 7, S. 3. |
| [48] | Albrecht, VR 2012, 41, 44. |
| [49] | Albrecht, VR 2012, 41, 46. |
| [50] | Denkowski, Stenografisches Protokoll der Anhörung, Apr 5/6-19 A (2), Anlage 3, S. 3. |
| [51] | Vgl. Kugelmann, DÖV 2003, 781, 782. |
| [52] | Vgl. Möllers, NVwZ 2000, 382, 384; zur Erosion des Störerbegriffs; Poscher, Die Verwaltung 41 (2008), 345, 348. |
| [53] | Vgl. Kugelmann, DÖV 2003, 781, 785. |
| [54] | BVerfG, NJW 2005, 2603, 2607. |
| [55] | BVerfG, NJW 2005, 2603, 2607. |
| [56] | So auch Brückner, LKV 2012, 202, 203 f. |
| [57] | Möllers, NVwZ 2000, 382, 384. |
| [58] | Vgl. Möllers, NVwZ 2000, 382, 384 f. |
| [59] | Vgl. Huzel, in: Möllers, Wörterbuch des Polizei, 2. Auflage 2010, S. 1939 f.; vgl. Poscher, Die Verwaltung 41 (2008), 345, 369. |
| [60] | Vgl. Kugelmann, DÖV 2003, 781, 785; vgl. Poscher, Die Verwaltung 41 (2008), 345, 368; VerfGH des Freistaates Sachsen, Urt. v. 14.05.1996 – Vf. 44-II-94, juris Rn. 235; BVerfG, Urt. v. 14.07.1999 – 1 BvR 2226/94 u.a., juris Rn. 281. |
| [61] | Poscher, Die Verwaltung 41 (2008), 345, 368. |
| [62] | Vgl. Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Auflage 2007, Kap. F Rn. 336. |
| [63] | BVerfG, NJW 2005, 2603, 2608; hierzu auch BVerfG, Beschl. v. 04.04.2006 – 1 BvR 518/02, juris Rn. 137; zum Risiko der Fehlprognose BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 – 1 BvF 3/92, juris Rn. 127. |
| [64] | VGH Mannheim, Urt. v. 28.07.2009 – 1 S 220/08. |
| [65] | VGH Mannheim, Urt. v. 28.07.2009 – 1 S 220/08. |
| [66] | Arzt, Stenografisches Protokoll der Anhörung, Apr 5/6-19 A (2), S. 6 sowie Anlage 2, S. 2. |
| [67] | Albrecht, VR 2012,41, 45 f.; vgl. Brückner, LKV 2012, 202, 204. |
| [68] | A.A. Köppert, Alkoholverbote in der Rechtspraxis, 2011, S. 210. |
| [69] | So aber Köppert, Alkoholverbote in der Rechtspraxis, 2011, S. 210. |
| [70] | Albrecht, VR 2012,41, 46. |
| [71] | Albrecht, VR 2012,41, 46. |
| [72] | LT-Drs. 15/2852. |
| [73] | Zur Beratung LT-Pnp 15/43, S. 4324 ff. |
| [74] | Vertiefend Arzt, Thesen zur Sachverständigenanhörung im Landtag Nordrhein-Westfalen v. 12.01.2012, S. 6 ff. |
| [75] | Arzt, Thesen zur Sachverständigenanhörung im Landtag Nordrhein-Westfalen v. 12.01.2012, S. 5 ff. Zudem darf die Entscheidung über die Grenzen der Freiheit des Bürgers nicht einseitig in das Ermessen der Verwaltung gestellt werden; BVerfG, Beschl. v. 03.03.2004 – 1 BvF 3/92, juris Rn. 105. |
| [76] | von Denkowski, Kriminologisches Sachverständigengutachten v. 11.01.2012, S. 9. |
| [77] | von Denkowski, Kriminologisches Sachverständigengutachten v. 11.01.2012, S. 9. |
| [78] | von Denkowski, Kriminologisches Sachverständigengutachten v. 11.01.2012, S. 9. |
| [79] | LT-Drs. 15/75, S. 2. |
| [80] | LT-Drs. 15/75, S. 2. |
| [81] | Stellungnahme des Gemeindetags Baden-Württemberg vom 20.06.2011; Stellungnahme des Landkreistags Baden-Württemberg vom 27.06.2011. |
| [82] | LT-Pnp 15/7, S. 209 ff. |
| [83] | Sckerl, LT-Pnp 15/7, S. 211. |
| [84] | Sckerl, LT-Pnp 15/7, S. 211. |
| [85] | LT-Drs. 15/1218, S. 5. |
| [86] | Sckerl, LT-Pnp 15/30, S. 1592. |
| [87] | Sckerl, LT-Pnp 15/30, S. 1587. |
| [88] | OLG Hamm, NJW 2010, 1319, 1320 m.w.N. |
| [89] | http://www.google.de/url |
| [90] | Hierzu Rebler, SVR 2012, 15, 17 f.; Klenner, NZV 2011, 234; Lund, DVBl 2011, 339; Huppertz, NZV 2012, 23, 24; zur Einordnung des Bier-Bikes als Fahrrad und Objekt im Sinne des § 316 StGB Huppertz, NZV 2012, 164. |
| [91] | OVG Münster, Urt. v. 23.11.2011 – 11 A 2325/10, juris Rn. 1. Hierzu die Anmerkung von Cornils, ZJS 2012, 120. |
| [92] | OVG Münster, Urt. v. 23.11.2011 – 11 A 2325/10, juris Rn. 1. |
| [93] | OVG Münster, Urt. v. 23.11.2011 – 11 A 2325/10, juris Rn. 20 f. |
| [94] | Vgl. OVG Münster, Urt. v. 23.11.2011 – 11 A 2325/10, juris Rn. 20, Rn. 42. |
| [95] | OVG Münster, Urt. v. 23.11.2011 – 11 A 2325/10, juris Rn. 42. |
| [96] | OVG Münster, Urt. v. 23.11.2011 – 11 A 2325/10, juris Rn. 42. |
| [97] | OVG Münster, Urt. v. 23.11.2011 – 11 A 2325/10, juris Rn. 42. |
| [98] | OVG Münster, Urt. v. 23.11.2011 – 11 A 2325/10, juris Rn. 42. Offen lässt das OVG Münster auch, ob die Nutzung eines Planwagens mit eingebauter Theke, gezogen durch ein oder mehrere Pferde, einen Traktor oder ein anderes Zugfahrzeug, anders zu beurteilen ist, juris Rn. 47. |
| [99] | Lund, DVBl 2011, 339, 341; vgl. Cornils, ZJS 2012, 120, 121 f. |
| [100] | Lund, DVBl 2011, 339, 341. |
| [101] | Lund, DVBl 2011, 339, 341. |
| [102] | Lund, DVBl 2011, 339, 341. |
| [103] | OVG Münster, Urt. v. 23.11.2011 – 11 A 2325/10, juris Rn. 58. |
| [104] | Lund, DVBl 2011, 339, 343. |
| [105] | Lund, DVBl 2011, 339, 343; a.A. Klenner, NZV 2011, 234, 236. |
| [106] | Lund, DVBl 2011, 339, 343. |
| [107] | Klenner, NZV 2011, 234, 236. |
| [108] | Klenner, NZV 2011, 234, 236. |
| [109] | Klenner, NZV 2011, 234, 236. |
| [110] | Albrecht, DIE POLIZEI 2011, 117, 112. |
| [111] | Vertiefend hierzu Schwind, Kriminologie, 21. Auflage 2011, § 1 Rn. 40 ff. |
| [112] | Ähnlich auch Sting/Blum, Soziale Arbeit in der Suchtprävention, 2003, S. 26. |
| [113] | Siehe auch Quensel, Das Elend der Suchtprävention, Analyse-Kritik-Alternative, S. 44, der z.B. in diesem Zusammenhang darauf hinweist, dass Kampagnen, wie die des „elenden Junkies“ auf Jugendlichen in der Vergangenheit aufgrund der Unglaubwürdigkeit kaum Abschreckungseffekt hatten oder gar aufgrund mangelnder Aktualität (Beispiel Lungenkrebs in höherem Alter) für Jugendliche nicht interessant waren, wodurch klar wird das an präventive Maßnahmen teilweise hohe Anforderungen zu stellen sind, wenn diese glaubhaft sein sollen. |
| [114] | Eine Möglichkeit besteht z.B. durch erwachsenenpädagogische Elternerziehungsprogramme zur Unterstützung von Erziehungskompetenzen, die sich in anderen Ländern schon durchgesetzt haben, aber in Deutschland noch Neuland darstellen, so z.B. Schlieckau, Rauschtrinken bei Kindern und Jugendlichen und evidenzbasierte Alkoholkontrollpolitik, 2010, S. 69. |
| [115] | Heckmann, in: DVJJ, Achtung (für) Jugend! Praxis und Perspektiven des Jugendkriminalrechts, Dokumentation des 28. Deutschen Jugendgerichtstages vom 11. – 14. September 2010 in Münster, 2012, S. 199. |
| [116] | Dollinger/Raithel, Einführung in Theorien abweichenden Verhaltens, 2006. |
| [117] | Im Jahr 2009 wurden rund 26.400 Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene zwischen 10 und 20 Jahren aufgrund akuten Alkoholmissbrauchs stationär im Krankenhaus behandelt-das ist ein Anstieg von 2,8 % gegenüber dem Jahr 2008. Im Vergleich zum Jahr 2000 bedeutet dies sogar einen Zuwachs um 178 %, Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung Nr. 039 vom 28.01.2011. |
| [118] | Thomasius/Küstner, Familie und Sucht: Grundlagen-Therapiepraxis-Prävention, S. 263; Krüskemper, Exzessiver Alkoholkonsum von Jugendlichen, 2009, S. 22. |
| [119] | Greca/Schäfferling/Siebenhüter, Gefährdung Jugendlicher durch Alkohol und Drogen? Eine Fallstudie zur Wirksamkeit von Präventionsmaßnahmen, S. 77 f. |
| [120] | Settertobulte, in: Niekrenz/Ganguin, Jugend und Rausch, Interdisziplinäre Zugänge zu jugendlichen Erfahrungswelten, 2010, S. 74. |
| [121] | Lamnek, Neue Theorien abweichenden Verhaltens II, 3. Auflage, S. 264. |
| [122] | Eine gute Übersicht findet sich zum Beispiel bei Petermann/Roth, Suchtprävention im Jugendalter, 2006, S. 52. |
| [123] | Ähnlich der Leitfaden der Stiftung Deutsches Forum für Kriminalprävention: Impulse für das Kommunale Präventionsmanagement, 2005, S. 7; aber auch: Hurrelmann/ Settertobulte, APuZ 28/2008, 9 ff., abrufbar über www.bpb.de/shop/zeitschriften/apuz/31095/droge-alkohol. |
| [124] | So auch der Leitfaden der Stiftung Deutsches Forum für Kriminalprävention: Impulse für das kommunale Präventionsmanagement, 2005, S. 9. |
| [125] | Mitteilung der Drogenbeauftragten der Bundesregierung: „Alkohol: Situation in Deutschland“, 2011. |
| [126] | www.bzga.de/infomaterialien/alkoholpraevention/. |
| [127] | www.bzga.de/botpresse_74.html. |
| [128] | Darüber hinaus werden auch im Sanktionssystem immer wieder neben einer Verurteilung Chancen zur Therapie gegeben, wo dies erforderlich und sinnvoll ist, wie bspw. die Möglichkeit der Unterbringung in einer Entziehungsanstalt gemäß § 64 StGB oder im Jugendstrafrecht im Rahmen von Weisungen gemäß § 10 Abs. 2 JGG. |
| [129] | So werden heute zahlreiche Ansätze vertreten, die ein solches Zusammenspiel berücksichtigen, wie zum Beispiel unter verhaltenspräventivem Aspekt: die Förderung bei der allg. Identitätsfindung, aber auch der Familien und Gesellschaftsidentität etc., anschaulich bei Nadzeika/Weddern, Sicherheit im Straßenverkehr, 2012, S. 70 ff. |
| [130] | Magazin für Soziales Familie und Bildung, Nr.: 083 01/2010, S. 9. |