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Hannes Berger*: Rundfunkauftrag, Staatsferne und Südwestrundfunk

ZVR-Online Dok. Nr. 1/2016 – online seit 01.02.2016

I. Problemlage

Die Entscheidung dürfte dem Intendanten des Südwestrundfunks (SWR), Peter Boudgoust, nicht leichtgefallen sein.[1] Für die medialen Höhepunkte der Landeswahlkämpfe in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg, die in der Form von Fernsehduellen der Spitzenkandidaten der zur Wahl stehenden Parteien stattfinden soll, stand der Südwestrundfunk vor einer rundfunkrechtlichen Herausforderung. In dem Ansinnen des SWR, auch die Vertreter der Partei Alternative für Deutschland (AfD) zu den Fernsehdebatten am 10. März 2016 einzuladen, sahen sich die beiden Ministerpräsidenten der betreffenden Länder, Malu Dreyer und Winfried Kretschmann, dazu genötigt, ihre Teilnahme abzusagen, falls der SWR die Vertreter der AfD nicht wieder auslade. Damit stand der SWR vor einer undankbaren Entscheidung. Als Rundfunkveranstalter ist der SWR angehalten, Meinungsvielfalt in seinem Programm, insbesondere in politischen Themenfeldern, zu gewährleisten.[2] Es musste dem SWR im Sinne dieses Rundfunkauftrages also daran gelegen sein, sowohl die Vertreter der Parteien, die bei den vorangegangenen Wahlen gut abschnitten, als auch Vertreter neuer, unter Umständen ebenfalls relevanter Parteien, in seine Sendung einzuladen. Dieser Auftrag wäre sowohl bei einer Absage der Ministerpräsidenten als auch bei einer Ausladung der Kandidaten der AfD von den TV-Debatten kaum erfüllt worden. Grundsätzlich ist es die alleinige Entscheidung des Südwestrundfunks, wen er in seine Sendeprogramme einlädt. Dass im vorliegenden Fall offensichtlich großer politischer Druck auf die Entscheidung des SWR ausgeübt wurde, könnte einen unzulässigen Grundrechtseingriff darstellen.Rn. 1
Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in Deutschland sind aufgrund der Dogmatik der verfassungsrechtlichen Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG mit dem Rundfunkauftrag betraut, ein von Pluralismus und Meinungsvielfalt geprägtes Programm zu erstellen, dass eine freie Meinungsbildung der Rezipienten ermöglicht (II.). Aufgrund der Missbrauchserfahrungen durch zu großen staatlichen Einfluss auf den Rundfunk in der Weimarer Republik und während des Nationalsozialismus ist der Rundfunk in Deutschland zudem durch das Prinzip der „Staatsfreiheit“ bzw. „Staatsferne“ geprägt (III.)Rn. 2
Es stellt sich somit eine rundfunkrechtliche Frage, die zugleich befähigt ist, einen Teil der grundlegenden deutschen Rundfunkrechtsdogmatik nachzuzeichnen. Ist in der Ankündigung, der Ministerpräsidenten der Länder Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg, ihre Teilnahme an den Sendungen abzusagen, falls der SWR von einer Einladung der AfD-Vertreter nicht absehe, ein Verstoß gegen die Staatsfreiheit des Rundfunks zu sehen?Rn. 3

II. Der öffentlich-rechtliche Rundfunkauftrag aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG

Die Formulierung des Grundgesetzes über das Rundfunkwesen ist mit der Garantie des Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, „die Berichterstattung durch den Rundfunk [werde] gewährleistet“ denkbar knapp. Dessen ungeachtet hat sich eine stark ausdifferenzierte Rundfunkdogmatik um das Grundrecht der Rundfunkfreiheit herausgebildet. Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts, das in mittlerweile 14 sogenannten Rundfunkentscheidungen ganz wesentlich zu dieser Rundfunkdogmatik beigetragen hat, sollte dabei nicht verkannt werden.[3] Die Rundfunkfreiheit besitzt neben ihrem klassischen subjektiv-rechtlichen Abwehrcharakter eines Grundrechtes auch eine anerkannte, wenn auch stark kritisierte, objektiv-rechtliche Komponente. Was ist darunter zu verstehen? Während das klassische Grundrechtsverständnis davon ausgeht, dass die Grundrechte im Verhältnis Staat-Bürger letzteren eine verfassungsrechtliche Verbürgung von Abwehrrechten gegen unzulässige Eingriffe durch staatliches Handeln garantieren, besitzt die Rundfunkfreiheit zudem eine zusätzliche Komponente. Der Rundfunk wird in den „Dienst“ der öffentlichen Meinungsbildung gestellt. Rundfunk ist damit nicht nur freiheitliche Betätigung des Einzelnen, sondern auch „Garant für eine freie und vielfältige Meinungsbildung“.Rn. 4
Dieses Verständnis der Rundfunkfreiheit ist historisch bedingt. Nach staatlicher Kontrolle des Rundfunks in der Weimarer Republik auf der Grundlage der Rundfunkordnungen von 1926 und 1932 und in Reaktion auf den staatlichen Missbrauch des Rundfunks durch den Nationalsozialismus waren es die westlichen Alliierten, die den Rundfunk in ihren Besatzungszonen durch Anstalten des öffentlichen Rechts neuorganisierten.[4] Durch den Anstaltscharakter erhielten die Rundfunkeinrichtungen eine Selbständigkeit, die sie von staatlicher Kontrolle ausnahm und ihnen zudem den Rundfunk als „öffentliche Aufgabe“ zuwies.Rn. 5
Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes und dem Zuständigkeitskampf zwischen Bund und Ländern über das Rundfunkwesen, den die Länder letztlich für sich entschieden, blieben die Rundfunkanstalten aus der Besatzungszeit bestehen. Das nun formulierte Grundrecht der Rundfunkfreiheit musste hiermit in Einklang gebracht werden. In einer Reihe von viel beachteten Entscheidungen bestätigte das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit und die öffentliche Aufgabe der Rundfunkanstalten, ließ später jedoch auch erkennen, dass es die subjektiv-freiheitliche Komponente des Rundfunks ebenfalls befürwortete.[5] Privater Rundfunk ist zulässig, steht jedoch unter Gesetzes- und Genehmigungsvorbehalt.[6]Rn. 6
Womit begründet sich die Sonderrolle der Rundfunkanstalten im Rundfunkwesen? Auch nach der Errichtung des „Dualen Rundfunksystems“, also der Zulässigkeit von privaten Rundfunkunternehmen, sind die Rundfunkanstalten mit einem besonderen öffentlich-rechtlichen Rundfunkauftrag versehen. Dies nannte das Bundesverfassungsgericht in seinen früheren Entscheidungen die „Grundversorgung“ durch den Rundfunk.[7] Der öffentliche Rundfunk „dient“ der freien Informierung, weshalb auch von der Rundfunkfreiheit als „dienende Freiheit“ gesprochen wird.8 Dieses Einvernehmen eines Grundrechts in den Dienst eines objektiven Zweckes wurde und wird vielfach kritisiert[9], hat das Bundesverfassungsgericht indes aber unbeeindruckt gelassen.Rn. 7
Da der Terminus der Grundversorgung oft als „Minimalversorgung“ missverstanden wurde, änderte das Gericht in späteren Entscheidungen seine Wortwahl und sprach vom „klassischen Rundfunkauftrag“ bzw. vom öffentlich-rechtlichen Rundfunkauftrag.[10] Der Rundfunkauftrag hat zu garantieren, dass die Bevölkerung durch ein vollumfängliches Programm in die Lage versetzt wird, sich umfangreich und vielfältig zu informieren und eine eigene Meinung zu bilden. Darin zeigt sich die demokratiefördernde Funktion des Rundfunks. Eine informierte Bevölkerung ist für den demokratischen Rechtsstaat „schlechthin konstituierend“.[11]Rn. 8
Durch seine „Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft“ besitzt der Rundfunk eine beeinflussende Wirkung auf den Rezipienten.[12] Anders als etwa Zeitungen oder Bücher kann durch das zeitlich direkte Übertragen eines Programmes und in der Verbindung von Sprache, Bild, Video und Ton eine höhere Authentizität und Wirkkraft auf den Zuschauer oder Zuhörer erzielt werden. Indem der Rundfunk selbst zum „Faktor“ der Meinungsbildung wird, liegt in ihm auch ein erhöhtes Missbrauchspotential.Rn. 9
Diese Wirkung des Rundfunks vor Augen bestätigte das Bundesverfassungsgericht die Organisation des Rundfunks durch öffentliche Rundfunkanstalten. Diese haben den verfassungsrechtlichen sowie einfachgesetzlichen Rundfunkauftrag zu erfüllen[13], der Meinungsvielfalt und eine freie Meinungsbildung durch sein Programm garantieren soll.[14] Eine einseitige politische Berichterstattung ist deshalb ebenso ausgeschlossen, wie ein reines Nachrichtenprogramm. Denn insbesondere auch in unterhaltenden, kulturellen15 oder Spartenprogrammen liegt eine Möglichkeit, pluralistische Meinungsbildung herzustellen.[16]Rn. 10
Die privaten Rundfunkveranstalter finanzieren sich über Werbeeinnahmen, die wiederum nach der Höhe der Einschaltquoten bemessen werden. Darin liegt nach wie vor eine vielfaltsverengende Programmlogik, da die privaten Rundfunksender darauf angewiesen sind, hohe Einschaltquoten zu erreichen. Dies wird regelmäßig nur mit Massenprogrammen erreicht, weshalb Spartenprogramme oder ein alle Meinungen abbildendes, bildendes oder kulturelles Programm von den privaten Sendern nicht ausreichend angeboten werden. Durch diese Logik sind die privaten Rundfunksender nicht in der Lage, ein „Vollprogramm“ wie es der Rundfunkauftrag fordert, zu leisten. Deshalb verbleibt es nach wie vor bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, diesen Auftrag zu erfüllen. Nach alledem ist es ein legitimes Ansinnen des Südwestrundfunks, auch Vertreter neu aufkommender politischer Strömungen, wie es die eine AfD ist, in politische meinungsbildende Sendungen einzuladen.Rn. 11

III. Staatsferne

Ein Strukturprinzip des Rundfunks hat sowohl für die abwehrrechtliche Seite als auch für die objektive Ordnung des Rundfunks besondere Bedeutung: die Staatsfreiheit. Die Staatsfreiheit des Rundfunks ist einerseits Ausdruck der subjektiven Rundfunkveranstalterfreiheit, die die Vertraulichkeit der redaktionellen Arbeit frei von staatlicher Beeinflussung verlangt. Andererseits kommt das Prinzip der Staatsfreiheit besonders im Ordnungsgedanken vom Rundfunk als einer öffentliche Aufgabe und dienenden Freiheit zum Tragen. Rundfunk bedarf einer besonderen Strukturierung und „Vorkehrungen zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der in Art. 5 GG gewährleisteten Freiheit.“[17] Die Organisationsstruktur der Rundfunkveranstalter muss im Sinne der freien und unbeeinflussten Berichterstattung und Meinungsbildung „alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen“ lassen.[18] Das Organisationsprinzip der Staatsfreiheit hat für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk vorrangig darin Bedeutung, dass dessen Meinungsvielfalt durch einen „Binnenpluralismus“ garantiert werden soll. Das bedeutet, dass die internen Aufsichtsgremien und programmüberwachenden Rundfunkräte aus Repräsentanten der verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen zusammengesetzt sein müssen. Keine der Gruppen darf im Rundfunk eine monopolhafte Stellung erhalten, da die Gefahr besteht, dass dies direkt einen Missbrauch der Programmgestaltung nach sich zieht. In gleichem Sinne darf auch keinem Vertreter von staatlichen Stellen ein zu großer Einfluss in den Gremien der Rundfunkanstalten eingeräumt werden.[19] Das bedeutet aber keineswegs, dass Vertreter von staatlichen Organen und Behörden von vornherein ausgeschlossen sind. Vielmehr dient auch die Einbeziehung von Vertretern staatlicher Stellen der Vielfaltssicherung.Rn. 12
Die in die Aufsichtsgremien entsendeten Vertreter haben dabei nicht die Aufgabe, die Interessen ihrer gesellschaftlichen Gruppe in die Programmgestaltung einzubringen.20 Sie sind „vielmehr Sachwalter des Interesses der Allgemeinheit“.[21] Durch die Gremien muss demnach garantiert werden, dass das Rundfunkprogramm politisch, weltanschaulich und gesellschaftlich ausgewogen ist. Deshalb ist es das Ziel der Gremien, über ein insgesamt pluralistisches Programm zu wachen und nicht nur über die Summe ihrer Einzelinteressen.[22]Rn. 13
Bereits der Thüringer Verfassungsgerichtshof hatte im Jahr 1998 in einer abstrakten Normenkontrolle entschieden, dass das Gebot der Staatsferne nicht die Mitgliedschaft von Vertretern der Landesregierungen oder anderen dem Staat zuzurechnenden Vertretern [23] in den Rundfunkgremien (hier des MDR) automatisch verbietet. Vielmehr müsse gewährleistet sein, dass deren Anzahl auf ein angemessenes Maß begrenzt wird. Unangemessen wäre der staatliche Einfluss dann, wenn die staatlichen Vertreter eine mit zwei Dritteln Mehrheit zu treffende Entscheidung verhindern könnten. Neben dieser numerischen Obergrenze für staatliche Vertreter von unter einem Drittel der Mitglieder müsse zudem auch der tatsächliche Einfluss auf die Kontrolltätigkeit des Rundfunkrats beobachtet werden.[24]Rn. 14
Abseits dieser Vorgaben durch die Verfassungsrechtsprechung [25] wurde die tatsächliche Praxis der Programmgestaltung durch die Rundfunkgremien insbesondere im öffentlich-rechtlichen Rundfunk und hierbei im Fernsehrat des ZDF deutlich kritisiert. Der Grund hierfür lag in der übermäßigen Repräsentation politischer Parteien in den Gremien. Der Einfluss der Parteien, so die Kritik, drohe so stark zu werden, dass das Prinzip der Staatsfreiheit konterkariert würde.[26] Vertreter von Parteien und ihnen nahestehende Gruppen hatten nach der ursprünglichen Zusammensetzung einen wesentlichen Einfluss auf die Programm- und Personalgestaltung des ZDF-Rundfunks.[27]Rn. 15
Dementsprechend kam das Urteil des Bundesverfassungsgericht im Frühjahr 2014 [28], das die 50 Jahre lang bestehende Praxis im ZDF Fernsehrat für unvereinbar mit Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG erklärte, nicht unerwartet.[29] Auslöser für das Verfahren war die offensichtlich politisch motivierte Nichtverlängerung des Vertrages des ZDF-Chefredakteurs Nikolaus Brender durch den ZDF-Verwaltungsrat im Jahr 2009.[30] Das Urteil rekurriert auf die dienende Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, eine freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung zu ermöglichen.[31] Zur Erfüllung dieses Auftrages bedarf es auch einer an Vielfalt und Diversifizierung orientierten Organisation und Gremienzusammensetzung der Rundfunkanstalten.[32] Hierbei stellte das Bundesverfassungsgericht nunmehr verbindlich fest, dass staatliche Vertreter [33] nicht von vornherein mit dem Prinzip der Staatsferne unvereinbar sind.[34] Doch auch für diese Vertreter gilt, dass sie nicht in die Gremien berufen werden, um ihre eigenen Interessen „einseitig-autoritativ“ umzusetzen.[35] „Die Zusammensetzung der Gremien muss schon die Möglichkeit einer Instrumentalisierung der Berichterstattung im Sinne solcher [staatlicher] Akteure wirksam ausschließen.“[36] Die staatsfernen Mitglieder in den Aufsichtsgremien müssen deshalb in der Summe einen bestimmenden Einfluss besitzen. Die Mitwirkung der staatlichen Vertreter hingegen muss begrenzt werden.[37] Können die staatlichen Vertreter Entscheidungen allein durchsetzen oder aber blockieren, ist dies nicht mit dem Gebot der Staatsferne vereinbar.[38]Rn. 16

IV. Unzulässiger Eingriff in die Rundfunkfreiheit des SWR?

In der Androhung der Ministerpräsidenten Dreyer und Kretschmann, für den Fall der Beteiligung von AfD-Vertretern an der Fernsehdebatte im SWR ihre eigene Teilnahme abzusagen, könnte ein unzulässiger Grundrechtseingriff vorliegen. Dazu müsste sich der SWR zunächst auf die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG berufen können (1.) und zudem der sachliche Schutzbereich des Grundrechts eröffnet sein (2.). Überdies muss ein Eingriff vorliegen (3.), der nicht durch gewisse verfassungsrechtliche Schranken gerechtfertigt ist (4.).Rn. 17

1. Persönlicher Schutzbereich

Der Südwestrundfunk ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts und als solche eine juristische Person des öffentlichen Rechts.39 Die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist nicht nur natürlichen Personen eröffnet, sondern auch juristischen Personen, wenn diese gemäß Art. 19 Abs. 3 GG „ihrem Wesen nach auf diese anwendbar“ ist. Diese Einschätzung vertritt auch das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung.[40] Die Rundfunkanstalten sind aufgrund ihrer Ausgliederung aus der unmittelbaren Staatsverwaltung und ob ihrer Selbstverwaltungsrechte in der Position, das Grundrecht der Rundfunkfreiheit gegen den Staat zu verteidigen. Durch den aus der Verfassung und einfachrechtlich entspringenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkauftrag sind die Rundfunkanstalten mit einer öffentlichen Aufgabe betraut. Die Rundfunkanstalten haben die Aufgabe, das Grundrecht auf Rundfunkfreiheit, das die Voraussetzung für eine freie und pluralistische Meinungsbildung ist, überhaupt erst zu ermöglichen. Darin zeigt sich die Verwirklichung der Rundfunkfreiheit.[41] Die Grundrechtsträgerschaft erstreckt sich auf die Mitarbeiter und Redakteure der Anstalten.[42] Der SWR als eine Rundfunkanstalt ist somit Träger der Rundfunkfreiheit.Rn. 18

2. Sachlicher Schutzbereich

Von der Rundfunkfreiheit geschützt wird jede Tätigkeit von der Recherche und Informationsbeschaffung bis zur Produktion und Sendung von Rundfunkinhalten.[43] Indem der SWR plante, Fernsehdebatten mit Vertretern der bei den Landtagswahlen in Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg antretenden politischen Parteien zu produzieren und zu senden, war er gewillt, eben jenen beschriebenen Rundfunkauftrag zu erfüllen, der eine vielfältige und freie Meinungsbildung ermöglichen soll. Der sachliche Schutzbereich von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG ist ebenso eröffnet.Rn. 19

3. Eingriff

Geht man vom modernen Eingriffsbegriff aus, so liegt ein solcher immer vor, wenn eine staatliche Maßnahme rechtlich oder tatsächlich, ganz gleich, ob dieser Effekt beabsichtigt ist, die Ausübung eines Grundrechts (teilweise) unmöglich macht.Rn. 20
Es ließe sich daher zunächst einwenden, dass in der Androhung der Nichtteilnahme der Ministerpräsidenten zwar versucht wurde, den SWR in seiner redaktionellen Arbeit zu beeinflussen (nämlich dahingehend, AfD-Vertreter nicht einzuladen), und dass darin eine zwar nicht rechtliche, aber eine tatsächliche staatliche Maßnahme liege. Diese Maßnahme, so ließe sich annehmen, verhindert jedoch nicht die Ausübung von Tätigkeiten des Rundfunks durch den SWR. Er ist schließlich nicht gehindert, die geplanten Sendungen trotzdem stattfinden zu lassen. Einen Rechtsanspruch auf die Teilnahme bestimmter Politiker hat der SWR nicht. Dieser Einschätzung zufolge läge kein Eingriff in die Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG vor.Rn. 21
Es lässt sich jedoch ebenso die Gegenaufsicht vertreten, die in dem deutlichen politischen Druck auf den SWR und in der angedrohten Nichtteilnahme einen Eingriff in die Ausübung des Rundfunkauftrages sieht. Zwar hat der SWR keinen Anspruch darauf, bestimmte Politiker in seinen Sendungen auftreten zu lassen, so ist eine Absage der Teilnahme unproblematisch. Jedoch verknüpft mit der Forderung, andere geplante Teilnehmer auszuladen, könnte dies eine Eingriffswirkung auf die freie Programmgestaltung des SWR darstellen. Der SWR ist aufgrund des öffentlich-rechtlichen Rundfunkauftrages mit der Aufgabe betraut, ein pluralistisches und vielfältiges Meinungsbild in seinem Programm zu gewährleisten. Insbesondere im Zuge von politischer Berichterstattung ist es nicht zulässig, wenn das Rundfunkprogramm einseitig politisch ausgerichtet ist, wenn es relevante politische Meinungen verschweigt oder nicht berücksichtigt. Und ebenso ist ein zu großer politischer Einfluss durch den Staat oder Parteien auf das Rundfunkprogramm nicht mit der „dienenden“ Rundfunkfreiheit vereinbar. Angesichts der Forderung nach Meinungsvielfalt kann es der SWR nicht unterlassen, den Vertretern der aktuellen, die Landesregierungen stellenden, politischen Parteien angemessen und ausreichend Platz in einer Wahlkampfdebattensendung einzuräumen. Eine freie politische Meinungsbildung durch eine Fernsehdebatte ohne die Beteiligung der Parteien, die bei den vergangenen Wahlen die meisten Wählerstimmen erhielten, ist kaum denkbar. Das gleiche gilt jedoch auch für weitere politisch relevante Größen.Rn. 22
Insbesondere dann, wenn die Programmplanung des Rundfunksenders vorsah, Vertreter auch der AfD einzuladen, kann vertreten werden, dass die Forderung der Ministerpräsidenten, diese redaktionelle Entscheidung abzuändern, einen Eingriff in die geschützte Ausübung der Rundfunkfreiheit darstellt. Angesichts der angedrohten Folge, dass die Vertreter der aktuellen Regierungsparteien an der Sendung nicht teilnähmen, wäre eine umfassend meinungsbildende Fernsehdebatte nicht mehr möglich gewesen. Die Ausübung der Rundfunkfreiheit in Form der freien Programmgestaltung wäre in diesem Fall nicht mehr ermöglicht. In der letztlichen Entscheidung des SWR, tatsächlich keine Vertreter der AfD einzuladen, zeigt sich, dass die Androhung der Ministerpräsidenten Einfluss auf den Rundfunksender hatte. Denn er änderte seine ursprüngliche Programmplanung. Es lässt sich vertreten, in diesem politischen Druck einen tatsächlichen Eingriff in die freie Programmgestaltung des SWR zu sehen.Rn. 23

4. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung des Eingriffs

Der Eingriff könnte jedoch gerechtfertigt sein. Die Rundfunkfreiheit findet ihre verfassungsrechtlichen Schranken in Art. 5 Abs. 2 GG, wonach in das Grundrecht nur aufgrund von allgemeinen Gesetzen, dem Jugendschutz und dem Recht der persönlichen Ehre eingegriffen werden darf.Rn. 24
Im vorliegenden Fall sind diese möglichen Rechtfertigungen für einen Eingriff nicht einschlägig. Selbst dann, wenn man § 5 Parteiengesetz im Sinne einer Vorschrift eines allgemeinen Gesetzes gemäß Art. 5 Abs. 2 GG als Schranke heranzieht, so muss konstatiert werden, dass der SWR die Forderung der Gleichbehandlung der Parteien (§ 5 Abs. 1 S. 1 Parteiengesetz) sowie auch die Bedeutung der Parteien angesichts ihres Abschneidens vorausgegangener Wahlen (§ 5 Abs. 1 S. 3 Parteiengesetz) zulässig eingehalten hat. Denn gerade indem der Rundfunksender der AfD, die eine neue politische Größe ist, einen Platz in seiner Fernsehdebatte einzuräumen beabsichtigte, förderte er die Gleichbehandlung der Parteien.Rn. 25
Eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung für den Eingriff ist somit nicht erkennbar. Vielmehr ist die Nutzung politischer Macht durch das Innehaben der Regierungsämter zur Beeinflussung eines Rundfunksenders dahingehend, seine redaktionelle Programmhoheit einzuschränken und eigens Einfluss auf die Sendungsgestaltung zu nehmen, ein grober Verstoß gegen das Prinzip der Staatsferne aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG. Ein zu großer Einfluss staatlicher Stellen auf die Entscheidungen eines Rundfunksenders ist nicht mit dem Prinzip der Staatsfreiheit des Rundfunks vereinbar.[44] Im vorliegenden Fall ist jedoch genau diese Situation eingetreten.Rn. 26

V. Ergebnis

Die politische Einflussnahme auf die Programmgestaltung des SWR, ausgerechnet auf eine wahlpolitische Sendung mit hoher Relevanz für die politische Meinungsbildung, durch die Ministerpräsidenten der Länder Rheinland-Pfalz und Baden-Württemberg ist ein unzulässiger Eingriff in die Rundfunkfreiheit. Der Südwestrundfunk wurde in seinem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG verletzt.Rn. 27
Fußnoten

* Hannes Berger, geb. 21.05.1990, Studium der Rechts- und Politikwissenschaften in Jena, Erfurt und Göttingen, arbeitet im Bereich Umwelt- und Naturschutzrecht in Leipzig und ist überdies publizistisch tätig.

[1]Vgl. etwa F.A.Z. vom 20.01.2016, www.faz.net/aktuell/feuilleton/debatten/spd-und-gruene-zeigen-dem-swr-die-grenzen-auf-14023173.html.
[2]Vgl. § 3 Abs. 1 Staatsvertrag über den Südwestrundfunk.
[3]Grundlegend BVerfGE 12, 205; 35, 202; 57, 295; 83, 238; 90, 60.
[4]Vgl. Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, München 2003, S. 3-6; Vgl. zur Errichtung des Nordwestdeutschen Rundfunks: Verordnung Nr. 118, Amtsblatt der Militärregierung – Deutschland (Britische Zone), Nr. 30 vom 06. August 1949, Teil 10 B. Insbesondere Art. 1 Nr. 1: „als eine Anstalt des öffentlichen Rechts mit Hauptsitz in Hamburg“ und Artikel 2: „Die Aufsicht […] durch Organe der Behörden des Staates […] findet nicht statt.“; zum Südwestfunk siehe die Ausführungen zur Verordnung Nr. 187 der französischen Militärregierung bei Oliver Kirschnek, Landesmediengesetz Baden-Württemberg. Verfassungsrechtliche Grundprinzipien und Probleme, Berlin 1998, 31, siehe auch BVerfGE 12, 205, 210.
[5]BVerfGE 57, 295, 320.
[6]BVerfGE 90, 60, 89; BVerfGE 57, 295, 322; vgl. dazu Johannes Fechner, Die Aufsicht über den Privatrundfunk in Deutschland, Berlin 2003, 16f.
[7]Zwar in den BVerfGE 73, 118, 157; 74, 297, 325f; 83, 238, 297f in die Rechtsprechung eingeführt, geht der Begriff ursprünglich doch auf die Habilitationsschrift von Günter Herrmann zurück, vgl. Günter Herrmann, Fernsehen und Hörfunk in der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, Tübingen 1975, 322, 329 u. 378.
[8]BVerfGE 57, 295, 320.
[9]Herbert Bethge, Freiheit und Gebundenheit der Massenmedien, DVBl. 1983, 369-377, 371; Thomas Oppermann, Auf dem Wege zur gemischten Rundfunkverfassung in der Bundesrepublik Deutschland?, JZ 1981, 721-730, 726; Friedrich Schoch, Öffentlich-rechtliche Rahmenbedingungen einer Informationsordnung, VVDStRL 57 (1997), 158-212, 192ff; Hans Heinrich Rupp, „Dienende“ Grundrechte, „Bürgergesellschaft“, „Drittwirkung“ und „soziale Interdependenz“ der Grundrechte, JZ 2001, 271-277, 273; Friedrich Schoch, Konvergenz der Medien, JZ 2002, 798-807, 806;Karl-Heinz Ladeur, Zur Verfassungswidrigkeit der Regelung des Drei-Stufen-Tests für Onlineangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach § 11 f RStV, ZUM 2009, 906-914, 907; Hubertus Gersdorf, Legitimation und Limitierung von Onlineangeboten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Berlin 2009, 50ff.
[10]BVerfGE 90, 60, 90 unter Verweis auf BVerfGE 73, 118, 158.
[11]BVerfGE 20, 162, 174ff; BVerfGE 35, 202, 219; 66, 116, 133. Neben der individualrechtlichen Freiheitskomponente der Informationsfreiheiten betont BVerfGE 27, 71, 81 auch den Demokratiebezug: „Ein demokratischer Staat kann nicht ohne freie und möglichst gut informierte öffentliche Meinung bestehen.“
[12]Vgl. BVerfGE 90, 60, 87; BVerfGE 103, 44, 74.
[13]Vgl. die gesetzliche Formulierung des Auftrages in § 11 Abs. 1 RStV.
[14]BVerfGE 31, 314, 326; BVerfGE 12, 205, 261.
[15]Vgl. Christopher Wolf, Der Kulturauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Frankfurt/Main 2010, 203; Manfred Kops (Hrsg.), Der Kulturauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, Münster 2005.
[16]BVerfGE 35, 202, 222. Möglichen Qualitätsstandards gegenüber dem Rundfunkprogramm sehr kritisch auch Sophie-Charlotte Lenski, Die Tagesschau-App am Scheideweg des Medienwettbewerbs, Die Verwaltung 45 (2012), 465-489, 474f.
[17]BVerfGE 12, 205, 261.
[18]BVerfGE 12, 205, 262.
[19]BVerfGE 12, 205, 262.
[20]Vgl. Matthias Cornils, Anmerkung zu BVerfG. Urt. v. 25. März 2014, ZJS 2014, 447-453, 447.
[21]BVerfGE 83, 238, 333.
[22]BVerfGE 83, 238, 333.
[23]Der Staatsseite zuzurechnen sind demnach Vertreter der Landesregierung, der Parteien im Landtag (bereits von Art. 12 Abs. 2 ThürVerf gefordert), zweifelhaft jedoch Vertreter von kommunalen Spitzenverbänden.
[24]ThürVerfGH, Urt. v. 20. März 1998 – VerfGH 10/96; abgedruckt in ThürVBl. 1998, 232-240; DÖV 1998, 891; LVerfGE 8, 337.
[25]Zur Genese des Staatsfreiheitsprinzips in den Gerichtsurteilen siehe Christian Starck, Das ZDF-Gremien-Urteil des Bundesverfassungsgerichts und seine gesetzliche und staatsvertragliche Umsetzung, JZ 2014, 552-557, 552f.
[26]Vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, Art. 5 Abs. I, II, Rn. 261 m. w. N.
[27]Vgl. die deutliche Kritik am ZDF-Fernsehrat bei Walter Schmitt Glaeser, Die Macht der Medien in der Gewaltenteilung, JöR 50 (2002), 169-190, 181f: Staatsfreiheit ist das „in den schönsten Farben gemalte Wunschbild“; „Farce“. Siehe auch Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, München 2006, § 110 Rundfunkfreiheit, S. 1709.
[28]BVerfG, Urt. v. 25. März 2014 = ZUM 2014, 501; DVBl. 2014, 649; JZ 2014, 560; NVwZ 2014, 867.
[29]Vgl. Cornils ZJS 2014, 447.
[30]Vgl. Dieter Dörr, Die Mitwirkung des Verwaltungsrats bei der Bestellung des ZDF-Chefredakteurs und das Problem der Gremienzusammensetzung, K&R 2009, 555-558; Karl Hain/Frederik Ferreau, Rechtliche Bindungen des ZDF-Verwaltungsrats?, K&R 2009, 692-696.
[31]BVerfG, ZUM 2014, 501-517, 506.
[32]BVerfG, ZUM 2014, 501-517, 507. Vgl. Albrecht Hesse/Axel Schneider, Anmerkung zu BVerfG, Urt. v. 25. März 2014, NVwZ 2014, 881-882, 881.
[33]Von allen staatlichen Ebenen möglich: Bund, Länder, Kommunen und funktionale Selbstverwaltungsköperschaften.
[34]BVerfG, ZUM 2014, 501-517, 507.
[35]BVerfG, ZUM 2014, 501-517, 507.
[36]BVerfG, ZUM 2014, 501-517, 508.
[37]BVerfG, ZUM 2014, 501-517, 508.
[38]BVerfG, ZUM 2014, 501-517, 508.
[39]§ 1 Abs. 1 SWR-Staatsvertrag.
[40]BVerfGE 31, 314, 322; 59, 231, 254; 74, 297, 317.
[41]Vgl. Albrecht Hesse, Rundfunkrecht, München 2003, 150.
[42]Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. 5, Rn. 53; Bethge, in: Sachs, GG, Art. 5, Rn. 109.
[43]BVerfGE 12, 205, 260; 66, 116, 133; 77, 65, 74.
[44]BVerfGE 12, 205, 262.