| Die Berufung ist begründet. | Rn. 13 |
| Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Die Klage ist zwar zulässig (1.), aber unbegründet (2.). | Rn. 14 |
| 1. Die Klage ist, soweit sie auf die Feststellung der Rechtwidrigkeit der Identitätsfeststellung des Klägers durch die Aufforderung zur Vorlage des Ausweises durch Beamte der Bundespolizei gerichtet ist, als Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts findet § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in den Fällen, in denen sich - wie hier - der Verwaltungsakt bereits vor Klageerhebung erledigt hat, entsprechende Anwendung (vgl. BVerwGE 131, 216 m.w.N.). | Rn. 15 |
| Bei dem im Anschluss an die Identitätsfeststellung erfolgten Datenabgleich handelt es sich mangels Regelung hingegen nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um eine tatsächliche Maßnahme. Denn ein Datenabgleich ist lediglich die Prüfung und Feststellung, ob zu einer bestimmten Person Speicherungen in bestimmten Dateien vorliegen (vgl. Drewes/Malmberg/Walter, Bundespolizeigesetz, 4. Auflage 2010, § 34 BPolG Rn. 1). Insoweit ist die Klage indes als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft, da ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis auch die hier in Streit stehende Befugnis eines Hoheitsträgers zum Erlass eines den Bürger belastenden Realakts umfasst (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 43 Rn. 11). | Rn. 16 |
| Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 bzw. § 43 Abs. 1 VwGO. Es besteht die konkrete Gefahr einer Wiederholung der Identitätsfeststellung mit anschließendem Datenabgleich, weil er sich seinen Angaben zufolge regelmäßig am Trierer Hauptbahnhof, wo die Bundespolizei des Öfteren Personen kontrolliert, aufhält und sich mit Bekannten unterhält. | Rn. 17 |
| 2. Die Klage ist unbegründet. Die gegen den Kläger ergriffenen polizeilichen Maßnahmen waren rechtmäßig. | Rn. 18 |
| Die Identitätsfeststellung des Klägers findet ihre Rechtsgrundlage in § 23 Abs. 1 Nr. 1 Bundespolizeigesetz - BPolG -. Danach kann die Bundespolizei die Identität einer Person feststellen zur Abwehr einer Gefahr. Die Voraussetzungen für eine solche präventivpolizeiliche Identitätsfeststellung lagen vor. | Rn. 19 |
| Die Bundespolizei war sachlich zuständig für diese Maßnahme auf dem Platz vor dem Trierer Hauptbahnhof. | Rn. 20 |
| Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BPolG ist Gefahr im Sinne des § 23 BPolG eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung im Bereich der Aufgaben, die der Bundespolizei nach den §§ 1 bis 7 BPolG obliegen. Die Vorschrift engt den Begriff der Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts auf die Aufgabenbeschränkung gemäß §§ 1 bis 7 BPolG ein. Damit trägt sie der Stellung der Bundespolizei als Sonderpolizei Rechnung, der nicht die allgemeine Gefahrenabwehraufgabe der Länderpolizeien obliegt, sondern lediglich besondere, eingeschränkte Aufgaben. Ausschließlich für diese besonderen Aufgaben ist die Bundespolizei zuständig (vgl. Drewes/Malmberg/Walter, a.a.O., § 14 BPolG Rn. 16 und § 1 BPolG Rn. 17 ff.). | Rn. 21 |
| Zu den Aufgaben der Bundespolizei zählt nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 BPolG, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen der Bundes Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die den Benutzern, den Anlagen oder dem Betrieb der Bahn drohen. Die sonderpolizeiliche Aufgabe der Bundespolizei als Bahnpolizei wird damit funktional begrenzt auf Gefahren für die Bahn und ihrer Benutzer. Zudem wird die sachliche Zuständigkeit räumlich begrenzt auf das Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes (vgl. Drewes/Malmberg/Walter, a.a.O., § 3 BPolG Rn. 19 und 32). | Rn. 22 |
| Der Begriff der Bahnanlagen wird in § 4 Abs. 1 der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung in der Fassung vom 8. Mai 1991 (BGBl. I S. 1098) bestimmt. Danach sind Bahnanlagen alle Grundstücke, Bauwerke und sonstige Einrichtungen einer Eisenbahn, die unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse zur Abwicklung oder Sicherung des Reise- oder Güterverkehrs auf der Schiene erforderlich sind (Satz 1). Dazu gehören auch Nebenbetriebsanlagen sowie sonstige Anlagen einer Eisenbahn, die das Be- und Entladen sowie den Zu- und Abgang ermöglichen oder fördern (Satz 2). Gemeinsames Kriterium für die (objektive) Zugehörigkeit zur Bahnanlage ist damit unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse die sogenannte Eisenbahnbetriebsbezogenheit, das heißt die Verkehrsfunktion und der räumliche Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1996 - 11 A 2/96 -, juris, Rn. 21). | Rn. 23 |
| Bahnanlagen sind demnach insbesondere Gleisanlagen, Stellwerksgebäude und Bahnhofshallen (vgl. Drewes/Malmberg/Walter, a.a.O., § 3 BPolG Rn. 24). Inwieweit auch Bahnhofsvorplätze zu den Bahnanlagen gehören, wird in Rechtsprechung und Lehre unterschiedlich gesehen. | Rn. 24 |
| Nach der Auffassung mehrerer Oberlandesgerichte, der sich das Verwaltungsgericht ausdrücklich angeschlossen hat, sind Bahnhofsvorplätze keine Bahnanlagen, weil sie zwar regelmäßig bahnbetriebsbezogen und damit dem Bahnbetrieb dienlich seien, aber anders als etwa die Bahnhöfe selbst für die Erbringung der schienengebundenen Transportleistung nicht erforderlich (vgl. OLG Hamburg, Beschluss vom 16. Januar 1987 - 3 Ss 30/86 OWi -, juris, m.w.N. aus der obergerichtlichen Rechtsprechung). Auf diese Rechtsprechung verweist auch ein Teil der aktuellen Rechtslehre (vgl. Drewes/Malmberg/Walter, a.a.O., § 3 BPolG Rn. 26; Winkeler, Von der Grenzpolizei zur multifunktionalen Polizei des Bundes?, 2005, S. 136). | Rn. 25 |
| Die vom Verwaltungsgericht angeführte Rechtsprechung der Oberlandesgerichte aus den 1970er und 1980er Jahren bezieht sich jedoch auf die bis Mai 1991 geltende Fassung des § 4 Abs. 1 EBO. Nach Satz 1 der alten Fassung der Vorschrift waren Bahnanlagen allein zum Betrieb einer Eisenbahn erforderliche Anlagen; Fahrzeuge gehörten nicht dazu. Die gegenwärtige Begriffsbestimmung der Bahnanlagen mit der Ergänzung in Satz 2 ist erst mit der Verordnung vom 8. Mai 1991 in § 4 Abs. 1 EBO aufgenommen worden. Seit dieser Ergänzung der Begriffsbestimmung ist die genannte ältere Rechtsprechung der Oberlandesgerichte, wonach Bahnhofsvorplätze keine Bahnanlagen seien, weil sie für die schienengebundene Transportleistung nicht erforderlich seien, überholt. Zwar verhält sich die Begründung der Verordnung zur Änderung des § 4 Abs. 1 EBO nicht zu der Frage der Einbeziehung von Bahnhofsvorplätzen in den Begriff der Bahnanlagen (vgl. BR-Drs. 27/91, S. 82). Nach dem neu eingefügten Satz 2 des § 4 Abs. 1 EBO ist es aber nunmehr ausreichend, dass die Anlage den Zu- und Abgang ermöglicht oder fördert. Demnach gehört ein Bahnhofsplatz insoweit zu den Bahnanlagen, als er den Zu- und Abgang ermöglicht oder fördert. | Rn. 26 |
| Hierzu zählt allerdings - jedenfalls bei größeren Plätzen - nicht der gesamte Bereich des Bahnhofsvorplatzes (so aber wohl Lampe, in: Erbs/Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, Stand: April 2012, § 4 EBO Rn. 1 und § 62 EBO Rn. 1; Heesen/Hönle/Peilert/Martens, Bundespolizeigesetz, VwVG, UZwG, 5. Auflage 2012, § 3 BPolG Rn. 23; Martens, Die Polizei, 2010, 48; VG Magdeburg, Urteil vom 20. Dezember 2006 - 8 A 13/06 -, juris, Rn. 20). Da für die Zugehörigkeit zur Bahnanlage die sogenannte Eisenbahnbetriebsbezogenheit maßgeblich ist, das heißt die Verkehrsfunktion und der räumliche Zusammenhang mit dem Eisenbahnbetrieb (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1996, a.a.O.), kann nur der Bereich eines Bahnhofsvorplatzes zu den Bahnanlagen gehören, der in unmittelbarer Nähe des Eingangs zur Bahnhofshalle liegt (ähnlich Möllers, Wörterbuch der Polizei, 2. Auflage 2010, S. 219). Nur insoweit ist ein Bahnhofsvorplatz nach seiner Funktion und dem räumlichen Zusammenhang eisenbahnbetriebsbezogen. Denn nur bei Personen, die sich in diesem Bereich, das heißt in unmittelbarer Nähe des Eingangs zur Bahnhofshalle aufhalten, kann regelmäßig davon ausgegangen werden, dass sie auf dem Weg zu oder von dem Bahnhof sind. Allein dieser Bereich eines Bahnhofsvorplatzes ermöglicht oder fördert daher den Zu- und Abgang. Bezöge man den gesamten Bahnhofsvorplatz in den Begriff der Bahnanlage ein, wäre zumindest bei einem großen Vorplatz für den Bürger nicht mehr ohne weiteres erkennbar, wo die Zuständigkeit der Bundespolizei endet. | Rn. 27 |
| Im vorliegenden Fall erfolgte die Identitätsfeststellung direkt neben der Treppe, die zum Haupteingang in die Bahnhofshalle führt, und damit in dem Bereich des Bahnhofsvorplatzes, der zu den Bahnanlagen gehört. Hierfür waren die Beamten der Bundespolizei mithin sachlich zuständig. | Rn. 28 |
| Die Bundespolizei durfte auch wegen des Verdachts, es würde mit Drogen gehandelt, präventiv nach § 23 Abs. 1 Nr. 1 BPolG die Identität des Klägers feststellen zur Abwehr einer Gefahr, die den Benutzern der Bahn drohte. | Rn. 29 |
| Der vorliegende Fall gibt keinen Anlass, den Begriff des Benutzers der Bahn umfassend zu klären. Es ist jedenfalls die Vermutung gerechtfertigt, dass die sich auf den Bahnanlagen aufhaltenden Personen regelmäßig Benutzer der Bahn sind (vgl. Drewes/Malmberg/Walter, a.a.O., § 3 BPolG Rn. 23). Da sich der Kläger ebenso wie die anderen Personen der Gruppe - wie oben ausgeführt - auf dem Gebiet der Bahnanlagen befanden, war daher zu vermuten, dass sie Benutzer der Bahn waren. Außerdem haben die jugendlichen Personen, mit denen der Kläger auf dem Vorplatz stand, seinen Angaben zufolge auf den Zug gewartet. Da die Polizei einen von ihr für möglich gehaltenen Handel und Konsum von gesundheitsgefährdenden Drogen und damit auch eine Gefahr für die Gesundheit der Jugendlichen - oder anderer Benutzer der Bahn, an die die Drogen hätten weiterverkauft werden können - verhindern wollte, diente der polizeiliche Eingriff der Abwehr einer Gefahr für die Benutzer der Bahn. | Rn. 30 |
| Die Identitätsfeststellung des Klägers war als Gefahrerforschungseingriff zulässig. Besteht ein durch Tatsachen begründeter Gefahrenverdacht, das heißt, hält die Polizei aufgrund objektiver Umstände das Vorhandensein einer Gefahr für möglich, ist sich aber nicht sicher, so ist sie berechtigt, Maßnahmen zu treffen, die zur weiteren Erforschung und Aufklärung des Sachverhalts erforderlich sind (sogenannter Gefahrerforschungseingriff; vgl. dazu Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Auflage 2011, D Rn. 48; Drewes/Malmberg/Walter, a.a.O., § 14 BPolG Rn. 57 m.w.N.). Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts bestanden hier hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht der Bundespolizei, es werde mit Drogen gehandelt. | Rn. 31 |
| Hierfür ist zunächst die hohe Kriminalitätsbelastung, insbesondere die hohe Jugendkriminalität am Trierer Hauptbahnhof, zu berücksichtigen. Die Jugendkriminalität ist dort doppelt so hoch wie im Bundesdurchschnitt. Wie der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung hierzu erläutert hat, finden am Hauptbahnhof in Trier jährlich allein etwa 500 Straftaten statt, die von der Bundespolizei festgestellt werden. Die Hälfte der Straftaten wird von Jugendlichen und Heranwachsenden unter 21 Jahren begangen. Der Hauptbahnhof in Trier ist ein sozialer Brennpunkt. Im Verhältnis etwa zum Bahnhof in Koblenz besteht der Personenkreis der Täter in Trier aus auffallend vielen Jugendlichen und Heranwachsenden. Nach den Erfahrungen der Bundespolizei pendeln die jungen Leute vor allem ab den Nachmittagsstunden im Bahnbereich auf dem Bahnhofsvorplatz. Es kommt insbesondere zu fortgeschrittener Zeit zunehmend zu Straftaten, unter anderem Körperverletzungsdelikte, Betäubungsmitteldelikte und Delikte im Bereich der Beschaffungskriminalität. Vor diesem Hintergrund ist es nachvollziehbar, dass - wie der Vertreter der Beklagten angegeben hat - im Hinblick auf die hohe Kriminalitätsrate Jugendlicher und Heranwachsender diese Personen im besonderen Blickfeld der Polizeistreife stehen. | Rn. 32 |
| Im vorliegenden Fall stand der Kläger mit mehreren Jugendlichen bzw. Heranwachsenden in einer Nische auf dem Platz vor dem Trierer Hauptbahnhof. Der Kläger stand als älterer Mann in einer Gruppe von Jugendlichen bzw. Heranwachsenden, in der er aufgrund seines Alters auffiel, zumal unklar war, in welcher Beziehung er zu den Jugendlichen stand. Als der Polizeibeamte M. zu Beginn der Kontrolle fragte, ob die Mitglieder der Gruppe den älteren Mann kennen, wurde dies verneint. | Rn. 33 |
| Hinzu kommt der Hinweis eines Passanten gegenüber den Polizeibeamten auf eine Gruppe von ca. fünf Personen, von der er den Eindruck hatte, es würden Drogengeschäfte getätigt. Wenngleich nicht bekannt ist, aufgrund welcher Tatsachen oder Beobachtungen der Passant den genannten Eindruck gewonnen hat, ist sein Hinweis in Verbindung mit den anderen Umständen ausreichend für die Annahme eines Gefahrenverdachts. Es handelte sich im Hinblick auf die gesamten Umstände entgegen der Auffassung des Klägers nicht um eine unzulässige Routinekontrolle ohne konkreten Anlass im Einzelfall, sondern um eine Maßnahme zur weiteren Erforschung des Sachverhalts aufgrund eines durch Tatsachen begründeten Gefahrenverdachts. | Rn. 34 |
| Der Senat ist auch davon überzeugt, dass die Beamten der Bundespolizei den angegebenen Hinweis eines Passanten tatsächlich erhalten haben. Der Bundespolizeibeamte M. hat diesen Hinweis bereits in seiner dienstlichen Stellungnahme vom 11. Juli 2011 erwähnt und ihn in Übereinstimmung hiermit in seiner Zeugenvernehmung in der mündlichen Verhandlung des Senats glaubhaft geschildert. Der Senat sieht keinen Anlass, an der Glaubhaftigkeit seiner Aussage zu zweifeln. Zwar hat der Kläger einen solchen Hinweis bestritten und in der mündlichen Verhandlung angegeben, er habe nicht gesehen, dass die Polizeibeamten mit einer anderen Person gesprochen hätten. Er habe die beiden Polizeibeamten bereits zehn Minuten vor der Ausweiskontrolle gesehen, als sie aus der Polizeiwache gekommen seien. Er habe mit dem Rücken zum Bahnhofsgebäude gestanden, als er sich mit einem der Jugendlichen unterhalten habe. Von dort aus habe er die beiden Polizeibeamten sehen können. Er habe nicht gesehen, dass die Polizeibeamten mit einer anderen Person gesprochen hätten. Er sei sich sicher, dass die Polizeibeamten vom Austritt aus der Wache bis zur Ausweiskontrolle mit keiner anderen Person gesprochen hätten. Da nach den Angaben des Polizeibeamten M. sein Kollege und er den Hinweis des Passanten nicht auf dem Bahnhofsvorplatz, sondern auf dem Bahnsteig erhalten hat, konnte der Kläger dieses Gespräch von seinem Standpunkt auf dem Bahnhofsvorplatz nicht wahrnehmen. Weil er sich zudem im Gespräch mit einem der Jugendlichen befand, ist es plausibel, dass er die beiden Polizeibeamten nicht fortwährend gezielt beobachtet hat und sie daher vorübergehend, als sie sich auf dem Bahnsteig aufhielten, aus den Augen verloren hat. Vor diesem Hintergrund sieht der Senat auch keine Notwendigkeit, zu einer weiteren Beweisaufnahme zur Klärung des Sachverhalts. Dieser steht vielmehr insofern zur Überzeugung des Senats fest. | Rn. 35 |
| Bestanden aufgrund der geschilderten Umstände bereits hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme eines Gefahrenverdachts durch die Bundespolizeibeamten, so kann mangels Entscheidungserheblichkeit dahinstehen, ob in der Gruppe der Jugendlichen Alkohol konsumiert worden ist. | Rn. 36 |
| Die Identitätskontrolle des Klägers war auch verhältnismäßig. Sie war in Verbindung mit dem anschließend durchgeführten Datenabgleich geeignet und erforderlich zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts. Sie diente der Ermittlung weiterer Erkenntnisse über Handel oder Konsum von Drogen durch die kontrollierten Personen. Bei diesen Maßnahmen handelte es sich um Eingriffe von vergleichsweise geringem Gewicht. Es wurden auch nicht beim Kläger, sondern nur bei derjenigen Person, bei der sich ältere Erkenntnisse über den Konsum von Betäubungsmitteln ergeben hatten, die mitgeführten Sachen in Augenschein genommen. | Rn. 37 |
| Der im Anschluss an die Identitätsfeststellung anhand des vorgezeigten Ausweises durchgeführte Datenabgleich war ebenfalls rechtmäßig. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 34 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BPolG. Danach kann die Bundespolizei personenbezogene Daten mit dem Inhalt von Dateien abgleichen, die sie zur Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben führt oder für die sie die Berechtigung zum Abruf hat, wenn Grund zu der Annahme besteht, dass dies zur Erfüllung einer sonstigen Aufgabe der Bundespolizei erforderlich ist. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen vor. Insbesondere bestand für die Bundespolizisten Grund zu der Annahme, dass der Datenabgleich zur Erfüllung der Aufgabe der Bundespolizei nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 BPolG erforderlich ist, wie sich aus den oben stehenden Ausführungen ergibt. Eines Rückgriffs auf die Vorschrift des § 34 Abs. 1 Satz 2 BPolG, der die Befugnis zum Datenabgleich mit dem Fahndungsbestand insofern erweitert, als die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des Abs. 1 Satz 1 nicht vorliegen müssen, bedurfte es demnach nicht. Es kann daher dahinstehen, ob gegen § 34 Abs. 1 Satz 2 BPolG verfassungsrechtliche Bedenken etwa im Hinblick auf die Bestimmtheit der Vorschrift bestehen. | Rn. 38 |
| Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. | Rn. 39 |
| Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO. | Rn. 40 |
| Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, weil die Reichweite des Gebietes der Bahnanlagen im Sinne von § 3 Abs. 1 BPolG in der Rechtslehre umstritten und bislang höchstrichterlich nicht geklärt ist. | Rn. 41 |
