| Der Senat konnte über die Berufung ohne mündliche Verhandlung entscheiden, nachdem sich alle Beteiligten hiermit einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 VwGO). | Rn. 15 |
| 1. Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Das Zwischenurteil ist selbständig mit der Berufung anfechtbar. Die zulässige Berufung der Beklagten ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als zulässig angesehen. | Rn. 16 |
| a) Nachdem die Zulässigkeit der Klage zwischen den Beteiligten umstritten ist und die Prüfung der Rechtmäßigkeit des Programmänderungsverlangens schwierige tatsächliche und rechtliche Fragen aufwirft, ist es ist nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht auf Anregung der Beklagten (Schriftsatz vom 26.11.2012) und trotz der ablehnenden Äußerung der Klägerin (Schriftsatz vom 21.12.2012) aus prozessökonomischen Gründen von der Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, gemäß § 109 VwGO über die Zulässigkeit der Klage vorab durch Zwischenurteil zu entscheiden. | Rn. 17 |
| b) Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Anfechtungsklage zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Hierfür ist es ausreichend, wenn nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich ist. Diese Möglichkeit ist nur dann auszuschließen, wenn subjektive Rechte des Klägers offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (BVerwG, U.v. 10.10.2012 – 6 C 36/11 – BVerwGE 144, 284/286 m.w.N.). | Rn. 18 |
| Gemessen daran erweist sich die Klage mit dem im Hauptantrag verfolgten Ziel der Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 25. März 2010 als zulässig. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass das gegenüber der Beigeladenen ausgesprochene Programmänderungsverlangen der Beklagten auch die Klägerin als Drittbetroffene in ihren eigenen Rechten verletzt. | Rn. 19 |
| aa) Der Senat ist allerdings ebenso wie das Verwaltungsgericht der Auffassung, dass zwar die Beigeladene als Veranstalterin (bzw. Programmanbieterin nach bayerischem Medienrecht, § 64 Satz 2 des Staatsvertrags für Rundfunk und Telemedien [Rundfunkstaatsvertrag – RStV] vom 31.8.1991 [GVBl S. 451, BayRS 2251-6-S] in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.7.2001 [GVBl S. 502], zuletzt geändert durch den Fünfzehnten Rundfunkänderungsstaatsvertrag vom 15. bis 21.12.2010 [GVBl 2011 S. 258], Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 24 des Gesetzes über die Entwicklung, Förderung und Veranstaltung privater Rundfunkangebote und anderer Telemedien in Bayern [Bayerisches Mediengesetz – BayMG] in der Fassung der Bekanntmachung vom 22.10.2003 [BayRS 2251-4-S, GVBl S. 799], zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.11.2012 [GVBl S. 578]), nicht jedoch die Klägerin als Produzentin und Zulieferin durch den Bescheid in ihrer Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 111a Abs. 1 Satz 1 BV) betroffen ist. Ebenso wie Ereignisveranstalter, die nicht zugleich Fernsehprogramme veranstalten (hierzu BVerfG, U.v. 17.2.1998 – 1 BvF 1-91 – BVerfGE 97, 228/268), sind Produzenten von Rundfunkbeiträgen und Vermarkter entsprechender Rechte, die die Sendungen nicht selbst ausstrahlen, nicht Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit (a.A. Degenhart, ZUM 2011, 375/380 für Zulieferer und Produzenten, die maßgebliche Teile eines Programms eigenständig gestalten). Vielmehr wird die wirtschaftliche Betätigung in diesem Bereich durch die Freiheit der Berufswahl und -ausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) geschützt. | Rn. 20 |
| Die Rundfunkfreiheit dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung und schützt vor externer Einflussnahme auf die Programmgestaltung. Sie ist in ihrem Kern Programmfreiheit und steht allen Veranstaltern von Rundfunkprogrammen zu. Als Veranstalter ist anzusehen, wer die Programmstruktur festlegt, die Abfolge plant, die Sendungen zusammenstellt und unter einer einheitlichen Bezeichnung dem Publikum anbietet. Durch diese auf das gesamte Programm bezogenen Tätigkeiten unterscheidet er sich vom bloßen Zulieferer einzelner Sendungen oder Programmteile (BVerfG, B.v. 20.2.1998 – 1 BvR 661/94 – BVerfGE 97, 298/310). | Rn. 21 |
| Das Bundesverfassungsgericht hat zwar offen gelassen, ob und in welchem Umfang weitere an dem arbeitsteiligen Vorgang der Veranstaltung von Rundfunk mittelbar oder unmittelbar Beteiligte den Schutz der Rundfunkfreiheit genießen. In einer späteren Entscheidung hat es klargestellt, dass der Gewährleistungsbereich der Presse- und Rundfunkfreiheit auch diejenigen Voraussetzungen und Hilfstätigkeiten mit einschließt, ohne die die Medien ihre Funktion nicht in angemessener Weise erfüllen können (BVerfG, B.v. 10.12.2010 – 1 BvR 1739/04 – NJW 2011, 1859/1860). Allerdings betrafen diese Ausführungen die Einbeziehung der Geheimhaltung der Informationsquellen, des Vertrauensverhältnisses zwischen Presse bzw. Rundfunk zu ihren Informanten und der Vertraulichkeit der Redaktionsarbeit in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit eines Rundfunksenders. Daraus kann nicht geschlossen werden, das Bundesverfassungsgericht habe den personellen Schutzbereich der Rundfunkfreiheit auf die Tätigkeit von Produzenten erstrecken wollen, die nicht selbst als Rundfunkveranstalter auftreten und daher keiner rundfunkrechtlichen Zulassung bedürfen. | Rn. 22 |
| Gegen eine solche Ausdehnung des Schutzbereichs spricht, dass für Produzenten und Zulieferer, die an der eigentlichen Programmgestaltung nicht beteiligt sind, im Unterschied zu Veranstaltern von Rundfunkprogrammen keine grundrechtsspezifische Gefährdungslage besteht. Sie sind nicht ‚Veranstalter hinter dem Veranstalter‘, die des besonderen Schutzes der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Rundfunkfreiheit bedürften. Die Einbeziehung in den Schutzbereich hängt auch nicht davon ab, ob ein Rundfunkveranstalter bereits eine Auswahl zu Gunsten eines bestimmten Produkts des Zulieferers oder Produzenten getroffen hat oder nicht. Die inhaltliche Verantwortlichkeit für das Rundfunkprogramm liegt nicht beim Produzenten und Zulieferer, sondern allein beim Veranstalter. Diesem obliegt – vorbehaltlich etwaiger Maßnahmen der Medienaufsicht – die Letztentscheidung über die Aufnahme des Beitrags in das verbreitete Programm. Ausschließlich er bietet die Sendungen dem Publikum an und bedarf deshalb des Schutzes durch das Grundrecht der Rundfunkfreiheit vor Einflussnahmen auf seine Programmgestaltung. Demgegenüber ist das Interesse von Produzenten und Zulieferern, die selbst keine Programme gestalten, sondern auf die Abnahme durch die Programmveranstalter angewiesen sind, an der Verbreitung ihrer Beiträge in der Regel eher wirtschaftlicher Art. | Rn. 23 |
| bb) Die gegenüber der Beigeladenen ergangene Aufforderung der Beklagten zur Programmänderung betrifft die Klägerin jedoch zumindest mittelbar und nicht nur als Reflex in ihrem Grundrecht auf freie Ausübung ihres Berufs (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG). An seiner im Eilverfahren vertretenen Auffassung, der Klägerin fehle es an der erforderlichen eigenen Rechtsbetroffenheit (BayVGH, B.v. 24.9.2010 – 7 CS 10.1619 – ZUM 2010, 998/1000), hält der Senat nicht mehr fest. | Rn. 24 |
| Zwar richtet sich das Programmänderungsverlangen der Beklagten primär an die Beigeladene als Rundfunkveranstalterin bzw. -anbieterin. Die Klägerin tritt nicht als Veranstalterin auf und verfügt auch nicht über die erforderliche rundfunkrechtliche Zulassung. Die Beklagte hat die Maßnahme jedoch mit der Unvereinbarkeit der von der Klägerin produzierten Formate mit dem Leitbild des öffentlich verantworteten und in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft betriebenen Rundfunks begründet. Auch wenn zwischen der Beklagten und der Klägerin kein unmittelbares medienrechtliches Rechtsverhältnis besteht, aufgrund dessen die Beklagte der Klägerin die Produktion von Rundfunkbeiträgen untersagen könnte, zielt der angefochtene Bescheid auf den Inhalt der produzierten Formate ab. Er hat zur Folge, dass der Klägerin zwar nicht die Veranstaltung als solche, wohl aber deren Verbreitung und Vermarktung als TV-Produktion in Deutschland zumindest erheblich erschwert wird. Sie muss die Maßnahme deshalb als Drittbetroffene der gerichtlichen Überprüfung zuführen können (Art. 19 Abs. 4 GG). | Rn. 25 |
| (1) Auch wenn es sich bei der Klägerin nicht um eine inländische juristische Person handelt, kann sie sich gegenüber der Beklagten auf ihre Berufsfreiheit berufen. | Rn. 26 |
| Art. 19 Abs. 3 GG, nach dessen Wortlaut die Grundrechte für inländische juristische Personen gelten, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind, steht dem nicht entgegen. Die Erstreckung der Grundrechtsberechtigung auf juristische Personen aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union stellt eine aufgrund des Anwendungsvorrangs der Grundfreiheiten im Binnenmarkt (Art. 26 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union [AEUV], ABl. EG Nr. C 115/47 v. 9.5.2008) und des allgemeinen Diskriminierungsverbots wegen der Staatsangehörigkeit (Art. 18 AEUV) vertraglich veranlasste Anwendungserweiterung des deutschen Grundrechtsschutzes dar (BVerfG, B.v. 19.7.2011 – 1 BvR 1916/09 – BVerfGE 129, 78). Als Grundprinzip des Unionsrechts begünstigt das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit neben natürlichen auch juristische Personen. Die Grundfreiheiten und das allgemeine Diskriminierungsverbot stehen im Anwendungsbereich des Unionsrechts einer Ungleichbehandlung in- und ausländischer Unternehmen aus der Europäischen Union entgegen. Sie drängen insoweit die in Art. 19 Abs. 3 GG vorgesehene Beschränkung der Grundrechtserstreckung auf inländische juristische Personen zurück. Ein Wille des Verfassungsgebers, juristische Personen aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union dauerhaft von der Berufung auf Grundrechte auszuschließen, ist Art. 19 Abs. 3 GG ohnehin nicht zu entnehmen. Auch ausländische juristische Personen mit Sitz in EU-Mitgliedsstaaten können deshalb Träger materieller Grundrechte des Grundgesetzes sein. | Rn. 27 |
| Der erforderliche hinreichende Inlandsbezug (BVerfG, B.v. 19.7.2011 – 1 BvR 1916/09 – BVerfGE 129, 78) der in London ansässigen Klägerin, der die Geltung der Grundrechte in gleicher Weise wie für inländische juristische Personen geboten erscheinen lässt, ergibt sich aus dem Umstand, dass die Klägerin ihre produzierten UFC-Formate im Bundesgebiet vermarkten und verbreiten will und hierzu bereits mit der Beigeladenen eine entsprechende Lizenzvereinbarung abgeschlossen hat. Dieser durch die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 ff. AEUV) gewährleistete grenzüberschreitende Absatz wird durch die medienaufsichtliche Maßnahme der Beklagten gegenüber der Beigeladenen zumindest behindert. Dass die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) ihrem Wesen nach auf die Klägerin als juristische Person und Produzentin von Fernsehformaten anwendbar ist, steht außer Frage und wird auch von der Beklagten grundsätzlich eingeräumt (Schriftsatz vom 18.10.2012, S. 13; zum Schutz der Berufsausübungsfreiheit juristischer Personen gemäß Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG vgl. BVerfG, B.v. 4.5.2012 – 1 BvR 367/12 – BVerfGE 131, 47; B.v. 8.12.2011 – 1 BvR 1932/08 – NVwZ 2012, 694). | Rn. 28 |
| (2) Art. 12 Abs. 1 GG wird im vorliegenden Fall auch nicht durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verdrängt. Der Klägerin geht es um die wirtschaftliche Verwertung ihrer Fernsehproduktionen als beruflich erbrachte Leistung. Der grundrechtliche Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG erstreckt sich auf die Erwerbszwecken dienende freie unternehmerische Betätigung in all ihren Aspekten. Die Berufsfreiheit der Klägerin tritt weder hinter die Rundfunkfreiheit der Beigeladenen zurück noch steht ihrer Geltendmachung entgegen, dass sich die Klägerin nicht auf die Rundfunkfreiheit berufen kann. | Rn. 29 |
| Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass die Klägerin – wie die Beklagte meint – auf diese Weise „durch die Hintertür“ den Zugriff auf speziell rundfunkrechtlich geregelte Kompetenzbereiche und den „Tätigkeitsradius eines Rundfunkveranstalters“ erhalten würde, ohne selbst in den Schutzbereich der Rundfunkfreiheit zu fallen. Die Entscheidung über die Aufnahme der von der Klägerin produzierten Formate in das Programm obliegt allein der Beigeladenen als zugelassener Rundfunkveranstalterin, die der Medienaufsicht der Beklagten unterliegt. Solange die Klägerin über keine eigene rundfunkrechtliche Zulassung verfügt, ist sie für die Verbreitung ihrer Produktionen im Bundesgebiet auf deren Abnahme durch einen zugelassenen Rundfunkveranstalter angewiesen. Die Gefahr einer Aushebelung oder Umgehung des Kerngehalts der Rundfunkfreiheit besteht hierdurch nicht. Private Veranstalter, die ein Rundfunkprogramm unter eigener inhaltlicher Verantwortung bundesweit anbieten wollen, bedürfen hierfür der Zulassung durch die zuständige Landesmedienanstalt, die nach der Zulassung auch die Aufsicht über den Veranstalter ausübt (§ 2 Abs. 2 Nr. 14, § 20, § 20a, §§ 35 ff. RStV). Hierdurch ist gewährleistet, dass die Beklagte ihrer Aufgabe der Beaufsichtigung von Rundfunkprogrammen hinreichend nachkommen kann. Es kann der Klägerin deshalb nicht verwehrt werden, als drittbetroffene Produzentin und Zulieferin bei Eingriffen in ihre Berufsfreiheit durch Maßnahmen gegenüber dem Rundfunkveranstalter den grundrechtlichen Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG in Anspruch zu nehmen. | Rn. 30 |
| (3) Die Klägerin ist durch das gegenüber der Beigeladenen ergangene Programmänderungsverlangen zumindest mittelbar in ihrer Berufsausübungsfreiheit betroffen. | Rn. 31 |
| Art. 12 Abs. 1 GG schützt nicht nur vor unmittelbaren Eingriffen in die Berufsfreiheit. Vielmehr kann der Schutzbereich auch bei mittelbaren Beeinträchtigungen tangiert sein, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen Eingriffen gleichkommen. Dies ist der Fall, wenn der Akt an Dritte gerichtet ist und eine hinreichend enge Beziehung zwischen der Grundrechtsposition desjenigen, der eine Verletzung eigener Rechte geltend macht, und der angegriffenen Maßnahme besteht. Dabei muss die Maßnahme über eine bloße Reflexwirkung hinaus die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern und infolge ihrer Gestaltung in einem so engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs stehen, dass ihr objektiv eine berufsregelnde Tendenz zukommt (BVerfG, B.v. 11.7.2006 – 1 BvL 4/00 – BVerfGE 116, 202/222, B.v. 31.8.2009 – 1 BvR 3275/07 – NVwZ 2009, 1486/1487, B.v. 2.8.2010 – 1 BvR 2393/08 – BVerfGK 17, 448; BVerwG, U.v. 16.10.2013 – 8 CN 1.12 – juris Rn. 24). | Rn. 32 |
| Gemessen daran stellt die an die Beigeladene gerichtete Aufforderung, die von der Klägerin produzierten und von der Beigeladenen zuvor mit Genehmigung der Beklagten in ihr Programm aufgenommenen Formate „The Ultimate Fighter“, „UFC Unleashed“ und „UFC Fight Night“ durch genehmigungsfähige andere Inhalte zu ersetzen, eine eingriffsgleiche Regelung mit berufsregelnder Tendenz gegenüber der Klägerin dar. Lediglich reflexhaft betroffen wäre die Klägerin bei einer Maßnahme gegenüber der Beigeladenen ohne spezifischen Bezug zur Tätigkeit der Klägerin, etwa bei einer Rücknahme oder einem Widerruf der Zulassung der Beigeladenen wegen Nichtvorliegens oder Entfallens von Zulassungsvoraussetzungen (§ 38 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 Nr. 1 Buchst. a RStV). Das Programmänderungsverlangen zielt jedoch darauf ab, dass die beanstandeten Produktionen der Klägerin durch die beigeladene Veranstalterin nicht mehr verbreitet werden. Die Maßnahme richtet sich somit nicht nur gegen das Auswahl- und Sendeverhalten der Beigeladenen, sondern auch gegen die von der Klägerin produzierten und gelieferten Inhalte und geht damit über reflexhafte Fernwirkungen hinaus. Hierdurch kommt der Maßnahme objektiv eine berufsregelnde Tendenz mit eingriffsgleicher Wirkung auch gegenüber der Klägerin zu, da Art. 12 Abs. 1 GG die Auswahl des Verbreitungsmediums und – wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt – auch die Auswahl des Marktgebiets in räumlicher Hinsicht schützt. | Rn. 33 |
| Die Klägerin produziert die beanstandeten Formate der von ihr durchgeführten Kampfsportveranstaltungen für die Verbreitung im internationalen TV-Markt. Soweit sich dies auf den deutschen Markt bezieht, fällt dies grundsätzlich in den Schutzbereich der Berufsausübungsfreiheit. Unter den Medien kommt dem Rundfunk wegen seiner Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft besondere Bedeutung zu (BVerfG, B.v. 26.10.2005 – 1 BvR 396/98 – BVerfGE 114, 371/387). Auch wenn der Klägerin andere Verbreitungswege wie z.B. Trägermedien oder Internet offen stehen mögen, ist sie durch das Programmänderungsverlangen der Beklagten nicht mehr in der Lage, die beanstandeten Formate auf der Basis der Vereinbarung mit der Beigeladenen wirtschaftlich zu verwerten. Hierdurch erleidet sie Einnahmeeinbußen in nicht unerheblicher Höhe. Sie kann wegen des von der Beklagten beanstandeten Inhalts ihrer Produktionen auch nicht auf einen anderen Rundfunkveranstalter im Zuständigkeitsbereich der Beklagten ausweichen. Zumindest erheblich erschwert ist auch die Vermarktung durch Abschluss entsprechender TV-Lizenzverträge mit bundesweit verbreiteten Sendern im Zuständigkeitsbereich anderer Landesmedienanstalten, da diese gemäß § 38 Abs. 1 RStV verpflichtet wären, sich durch die Kommission für Zulassung und Aufsicht (ZAK) mit einem von der Beklagten angezeigten Verstoß gegen die Programmgrundsätze (§ 3 Abs. 1, § 41 Abs. 1 RStV) zu befassen. | Rn. 34 |
| Der Maßnahme kann der mittelbare Eingriffscharakter auch nicht deshalb abgesprochen werden, weil Rundfunk in Bayern nur in öffentlicher Verantwortung und in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft durch die Beklagte betrieben wird (Art. 111a Abs. 2 Satz 1 BV, Art. 2 BayMG). Ebenso wie private Rundfunkanbieter auch im Geltungsbereich des bayerischen Medienrechts Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 111a Abs. 1 Satz 1 BV) sind (BVerfG, B.v. 20.2.1998 – 1 BvR 661/94 – BVerfGE 97, 298/311 f.; BayVerfGH, E.v. 30.5.2005 – Vf. 23-VI-04 – VerfGH 58, 137/144 ff.), kann Produzenten und Zulieferern der Schutz der Berufsfreiheit im Verhältnis zur Beklagten nicht vorenthalten werden. Dieser Schutz vermittelt ihnen zwar zwar keinen Anspruch auf Ausstrahlung ihrer Produktionen oder auf Aufnahme in ein bestimmtes Programm. Sieht sich die Beklagte jedoch zu Aufsichtsmaßnahmen gegenüber Rundfunkveranstaltern bzw. -anbietern veranlasst und tritt ihnen hoheitlich gegenüber, ist sie gehalten, bei mittelbaren, über bloße Reflexwirkungen hinausgehenden Eingriffen auch den Grundrechtsschutz von Produzenten und Zulieferern zu beachten und in ihre Erwägungen einzubeziehen. | Rn. 35 |
| Schließlich ist ein mittelbarer Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit der Klägerin auch nicht wegen etwaiger Amtshaftungsansprüche gegen die Beklagte oder zivilrechtlicher Forderungen gegen die Beigeladene zu verneinen. Wenn der Klägerin die Wahrnehmung ihrer grundrechtlich geschützten Berufsausübungsfreiheit durch einen Hoheitsakt der Beklagten erschwert wird, steht ihr der Rechtsweg mit dem Ziel einer Überprüfung und Abwehr dieser Maßnahme offen (Art. 12 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 4 GG). Sie muss sich daher nicht auf Sekundärrechtsschutz zur materiellen Kompensation der erlittenen Einbußen verweisen lassen. | Rn. 36 |
| 2. Die Kostenentscheidung bleibt der verfahrensabschließenden Entscheidung vorbehalten. | Rn. 37 |
| 3. Die Revision war zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Die Frage, ob Maßnahmen der Medienaufsicht gegenüber Rundfunkveranstaltern wegen des Inhalts der Sendungen auch deren Produzenten und Zulieferer in eigenen Rechten tangieren und deshalb von ihnen angefochten werden können, ist bisher höchstrichterlich nicht geklärt und hat über den hier zu entscheidenden Einzelfall hinausgehende Bedeutung (vgl. BVerfG, B.v. 8.12.2010 – 1 BvR 2743/10 – juris, Rn. 13). | Rn. 38 |
