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Christoph Keller*: Videoüberwachung durch Polizei, öffentliche Stellen und Private – Rechtliche und kriminologische Überlegungen (Teil 1: Polizei und öffentliche Stellen)

ZVR-Online Dok. Nr. 9/2012 – online seit 31.05.2012

I. Einführung

Unter dem Eindruck steigender Kriminalitätszahlen und wachsender Kriminalitätsfurcht wird in der Bundesrepublik von Zeit zu Zeit eine mehr oder weniger intensive Debatte über neue Konzepte in der Sicherheitspolitik geführt. Bereits seit Mitte der 90er Jahre, also schon deutlich vor den Anschlägen vom 11. 9. 2001, haben Polizeibehörden und Landesgesetzgeber eine neue Wunderwaffe im Kampf um die Entschärfung von Kriminalitätsbrennpunkten ausfindig gemacht: Der polizeiliche Einsatz von Videotechnik[1].Rn. 1
Die sog. „Videoüberwachung“ (Datenerhebung durch den Einsatz optisch-technischer Mittel[2]) steht dabei immer wieder im Fokus (sicherheits-)politischer Diskussionen. Die Befürworter der Videoüberwachung von öffentlichen Räumen heben hervor, dass eine solche (Video-)Überwachung „im Prinzip nichts anderes (ist), als wenn der Schutzmann an der Ecke steht und guckt, dass nichts passiert”[3]. Gegner der Videoüberwachung ziehen Vergleiche mit dem Roman von George Orwell („1984“)[4]. Spätestens seit dem Roman von George Orwell ist das Problem des „gläsernen Bürgers“ bekannt, das Orwell in seinem Werk „1984“ als Menetekel“ beschwor. „Big brother is watching you”: Diese faustdicke Drohung aus dem utopischen Roman ist ja längst zu einem geflügelten Wort geworden – zu einem Angstwort. Zwar spielt dieser Roman in einer fiktiven Welt, aber neue Techniken, neue Möglichkeiten der Kommunikation, neue Möglichkeiten der Datenerfassung haben überall die Angstschwelle gesenkt. Sind wir auf einem Weg zum Überwachungsstaat?[5]Rn. 2
George Orwell schrieb unter dem Eindruck der totalitären Systeme des Faschismus und des Stalinismus in den 1940er Jahren sein Werk „1984“. Es handelt von einem Staat, der mit technischen Hilfsmitteln eine (fast) totale Kontrolle ausübt.[6] 60 Jahre nach Erscheinen dieses Romans und gut ein Vierteljahrhundert nach 1984 zeigt sich, dass Orwells Roman nichts von seiner assoziativen Aura eingebüßt und seine Warnung vor einem totalen Überwachungs- und Willkürstaat von bleibender Aktualität ist.[7] Dabei warnte Orwell nicht vor der Technologie an sich, sondern u.a. vor der Gefährdung der Selbstbestimmung durch Mächte, die sich der Überwachungstechnik bedienen könnten.Rn. 3
Das Thema Videoüberwachung ist seit Jahren ein datenschutzrechtlicher Dauerbrenner. Dabei ist sowohl im öffentlichen wie auch im privaten Bereich eine stetige Zunahme des Einsatzes von Videoüberwachungstechnologien zu beobachten.[8]Rn. 4
Einkaufsstraßen, Parkplätze, U-Bahn-Stationen, Fußgängerunterführungen, Parks und Bahnhofsvorplätze sind städtische Räume, die sich durch Unübersichtlichkeit, Weitläufigkeit oder Anonymität auszeichnen. Diese Eigenschaften begünstigen die Begehung von Straftaten. Zugleich erschweren sie polizeiliche Vorsorge und polizeiliches Eingreifen. Schlagen sich diese Umstände in einem erhöhten Straftatenaufkommen nieder, spricht man von Kriminalitätsschwerpunkten[9].Rn. 5
Es ist anerkannt, dass der offene Einsatz von Videoüberwachungsmaßnahmen an Kriminalitätsbrennpunkten im öffentlichen Raum ein geeignetes Mittel ist, um die Wahrnehmung der polizeilichen Aufgaben im Rahmen der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung wirksam zu unterstützen.Rn. 6
Die Anwendungsbereiche sind dabei vielfältiger Natur. Zu denken ist an eine Überwachung in den Sommermonaten im Bereich von Freibädern zwecks Verhinderung von Fahrraddiebstählen, in den Wintermonaten auf Weihnachtsmärkten zwecks Verhinderung von Taschendiebstählen usw.Rn. 7
Verfassungsrechtlich wird allenthalben ein Eingriff in das sog. Allgemeine Persönlichkeitsrecht diskutiert. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht nach Art. 2 Abs. 1 i.V. mit Art. 1 Abs. 1GG umfasst nicht zuletzt ein Recht auf informationelle Selbstbestimmung.[10] Danach kann der Einzelne grundsätzlich allein darüber entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden.[11] In dieses Recht greift auch die so genannte Videoüberwachung öffentlicher Räume ein. Hierfür genügt bereits die bloße Beobachtung mittels Bildübertragung. Schon die Erfassung des Aufenthaltsortes zu einer bestimmten Zeit durch Kameras mit potenzieller Nahaufnahme- und Vergrößerungsfunktion macht das Verhalten des Einzelnen detailliert erkennbar und jederzeit abrufbar. So können personenbezogene Informationen jederzeit erhoben werden, ohne dass der Einzelne darauf Einfluss hat[12].Rn. 8
Erst recht stellt die Bildaufzeichnung von Personen einen Eingriff dar.[13] Aber auch der „schlichten“ Bildübertragung wird Eingriffsqualität zugesprochen.[14] Nach der von Roggan vertretenen „subjektiven Auffassung soll ein Grundrechtseingriff vorliegen, wenn sich Personen von der Polizei aufgezeichnet fühlen[15]. Nach dem VG Hannover stellt eine dauerhafte Videoüberwachung, die aufgrund der technischen Möglichkeiten der eingesetzten Kameras die Erhebung personenbezogener Daten zu jeder Tages- und Nachtzeit ermöglicht, auch dann einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar, wenn die Daten nicht gespeichert werden.[16]Rn. 9
Die hoheitliche Überwachung allgemein zugänglicher Flächen durch Videobildaufzeichnung wird unstreitig als Rechtseingriff (Art. 2 Abs. 1 i.a. Art. 1 Abs. 1 GG) angesehen.[17]. Das gilt nach der neueren Rechtsprechung des BVerfG mithin auch für sogenannte Übersichtsaufzeichnungen.[18]Rn. 10
Bei der sog. Videobildübertragung nach dem Kamera-Monitor-Prinzip wurde auch vertreten, von (nur) schlicht-hoheitlichem Handeln auszugehen[19], sofern - wie oben erwähnt - gezielte Beobachtungen nicht stattfinden. Allerdings können auch bloße Übersichtsaufnahmen dank moderner Techniken der Bildverbesserung und -vergrößerung dazu genutzt werden, einzelne identifizierbare Personen abzubilden bzw. portraitbildmäßig zu erfassen.[20] In diesem Fall ist indes von einer Eingriffsqualität auszugehen.Rn. 11
Ob auch die bloße Bildübertragung Eingriffscharakter hat, ist letztlich streitig;[21] die Beantwortung dieser Frage hängt in erster Linie davon ab, ob bei der Bestimmung des Eingriffsbegriffes eher auf objektive oder eher auf subjektive Kriterien abgestellt wird. Bei einer objektivierenden Betrachtung ist die bloße Bildübertragung mit einer allgemeinen polizeilichen Beobachtung vergleichbar, vor der das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht schützt. Aus seiner subjektiven Sicht kann sich der Betroffene allerdings nicht sicher sein, ob es sich im Einzelfall um eine bloße Bildübertragung oder doch um eine Bildaufzeichnung handelt; dies kann ihn zu einem „angepassten Verhalten“ oder zur Meidung videoüberwachter Orte veranlassen, wobei jedenfalls der Schutzbereich von Art. 2 Abs. 1 GG betroffen wäre. Nach überzeugender Ansicht des BVerfG[22] und des OVG Münster[23] führt bereits die Unsicherheit darüber, ob personenbezogene Informationen dauerhaft gespeichert werden, zu einem Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.Rn. 12
Videoüberwachung kommt in unterschiedlichsten Fallgestaltungen vor, insbesondere
  • Polizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Räume
  • Polizeiliche Videoüberwachung zu strafprozessualen Zwecken (§ 100 h StPO)[24]
  • Polizeiliche Videoüberwachung im Versammlungsgeschehen (§§ 12 a, 19 a VersG)
  • Videoüberwachung durch öffentliche Stellen (Kommunen)
  • Videoüberwachung an Schulen
  • Videoüberwachung durch Privatpersonen (§ 6b BDSG).
Rn. 13

II. Polizeiliche Videoüberwachung zur Gefahrenabwehr nach allgemeinen Polizeirecht[25]

1. Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel - Allgemeines (§ 15a PolG NRW)

Primärer Zweck der Videoüberwachung ist es, potenzielle Straftäter durch offene Überwachungsmaßnahmen bereits von deviantem Verhalten abzuhalten, mithin - wenn auch durch Vorsorge - die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit, für welche die Länder die Kompetenz besitzen. Eine solche Gefahrenprävention[26] kann aber nur möglicher Zweck sein, wenn sie sich auf Plätze bezieht, auf denen gehäuft Straftaten begangen, verabredet oder sonst wie vorbereitet werden. Dann bestehen zumindest generelle Anhaltspunkte für eine größere Straffälligkeit, der es zu begegnen gilt.Rn. 14
Ihre Effektivität erlangt die Videoüberwachung gerade daraus, dass sie Bildaufzeichnungen ermöglicht. Eine bloße Bildübertragung birgt die Gefahr, z.B. für den am Monitor beobachtenden Polizeibeamten zunächst nicht erkennbare Phasen zu versäumen, was eine spätere Fahndung erschwert.Rn. 15
Anschauliches Beispiel dafür waren eigentlich harmlose Aufnahmen von Überwachungskameras am Kölner Hauptbahnhof, welche erst die Identität der Leger von Bomben in einem Regionalzug aufdeckten.[27] Die schnelle Ergreifung zweiter Bombenleger im August 2006, die auch aufgrund der Videoüberwachung des Kölner Hauptbahnhofs möglich geworden war, hat den Eindruck verstärkt, dass mittels Videoüberwachung einer „Sicherheitslücke“ begegnet werden kann.[28]Rn. 16
Angesichts begrenzter personeller und finanzieller Ressourcen kommt ein vermehrter Einsatz von Polizeibeamten nicht in Betracht. Zumal nach dem Urteil des BVerfG vom 19. 10. 2006[29], welches die Berliner Geldforderungen an den Bund klar ablehnte, sind die Länder für ihre finanzielle Lage grundsätzlich selbst verantwortlich. Das impliziert eine effiziente Ressourcenverwendung, die eine finanzielle Notsituation von vornherein vermeidet. Polizeibeamte könnten auch nicht rund um die Uhr derart präzise beobachten, wie dies im Nachhinein anhand einer Bildaufzeichnung möglich ist.Rn. 17
Die Videoüberwachung dient der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgungsvorsorge. Soweit die Strafverfolgungsvorsorge betroffen ist, unterfällt diese zwar der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Strafverfahren. Der Bund hat aber in der Strafprozessordnung keine Vorschriften erlassen, die den hier inmitten stehenden Sachverhalt abschließend regeln und deshalb einen Zugriff der Länder verhindern. Namentlich die Vorschriften der Strafprozessordnung über die Anfertigung und Aufbewahrung von Lichtbildern zu erkennungsdienstlichen Zwecken sowie über die Observation Tatverdächtiger weisen nach Einsatzzweck und Voraussetzungen bedeutsame Unterschiede zur offenen Videoüberwachung auf. Dass die aufgezeichneten Bilder, soweit nötig, im Strafverfahren verwendet werden können und sollen, macht die offene Videoüberwachung nicht zu einer Maßnahme der Strafverfolgung. In der Sache verfolgt der Gesetzgeber mit der offenen Videoüberwachung von Brennpunkten der Straßenkriminalität legitime Ziele, nämlich derartige Delikte zu verhüten und Vorsorge für ihre strafrechtliche Verfolgung zu treffen. Diese Ziele rechtfertigen einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in dem hier allein noch streitigen Umfang[30].Rn. 18
Der Zweck der (Video-)Überwachungen ist offensichtlich. Die Verhinderung von Normverletzungen durch den sog. Abschreckungseffekt wird dann erfolgreich sein, wenn die Maßnahme offen durchgeführt wird. Durch verdeckte Maßnahmen wird sich der Effekt der Abschreckung regelmäßig nicht erzielen lassen. Unabhängig von etwaigen Verdrängungseffekten scheint die Videoüberwachung jedoch ein geeignetes Mittel, in präventiver Weise Kriminalität zu verhindern. Dass durch derartige Maßnahmen u.U. einer angespannten Personalsituation begegnet werden kann, dürfte sich als wertvoller Nebeneffekt erweisen.Rn. 19
Der Gesetzgeber verfolgt mit der Maßnahme das ausdrückliche Ziel, Straftaten zu verhindern. Das kann durch ein rasches Einschreiten der Polizei geschehen, wenn durch die Videobeobachtung erkennbar wird, dass sich die Begehung einer Straftat anbahnt. Allerdings wird dies in der Praxis nur selten der Fall sein.Rn. 20
Einen merklichen Beitrag zur Verhinderung von Straftaten kann § 15a vielmehr nur leisten, indem durch die offenen und erkennbaren Überwachungsmaßnahmen potenzielle Straftäter von der Begehung von Straftaten in den überwachten Bereichen abgeschreckt werden[31].Rn. 21
Zudem kann durch eine Videoüberwachung auch ein wesentlicher Beitrag zur Aufklärung von Straftaten und zur Identifizierung von Tatverdächtigen geleistet werden und insgesamt das Sicherheitsgefühl in der Bevölkerung gestärkt werden[32]. Zwar sind Strafverfolgungszwecke von dem Wortlaut der Eingriffsnorm nicht gedeckt („Zur Verhütung von Straftaten“). Die Billigung dieser Zwecke durch den Gesetzgeber ergibt sich aber aus der Verwendungsregelung in § 15a Abs. 2 Satz 1 PolG NRW[33].Rn. 22
Damit handelt es sich bei der Videoüberwachung um eine doppelfunktionale Maßnahme, die im Bereich der Verhinderung von Straftaten einerseits und der Ermöglichung der Strafverfolgung andererseits anzusiedeln ist[34]. Die Abgrenzung und Zuordnung erfolgt auch hier nach dem Schwerpunkt der Maßnahme. Dieser liegt jedenfalls bei der bloßen Bildübertragung (ohne Aufzeichnung) eindeutig auf dem präventiven Aspekt, da eine Erleichterung der Strafverfolgung damit kaum erreicht werden kann. Aber auch die Bildaufzeichnung, welche durchaus auch der Verfolgung von Straftaten dient, hat in erster Linie Abschreckungseffekt[35], der im Übrigen ohne die Möglichkeit der Bildaufzeichnung erheblich geringer wäre. Somit dominiert bei der Videoüberwachung insgesamt der präventive Aspekt der Verhinderung von Straftaten. Folglich unterfällt sie dem Kompetenzbereich des Landesgesetzgebers[36].Rn. 23
Nach der Entscheidung des VGH Mannheim v. 21.7.2003 ist (relativ) klar, dass die gesetzlichen Grundlagen für die Kontrolle im öffentlichen Raum in den entsprechenden Polizeigesetzen keinen rechtlichen Bedenken begegnen[37]. Auch der Sächsische Verfassungsgerichtshof[38] sieht dies so[39].Rn. 24
Sofern die „Spielregeln“ eingehalten werden, versprechen Versuche, gegen die Überwachung zu klagen, keinen großen Erfolg[40]. Die Entscheidung betraf die Rechtmäßigkeit der Videoüberwachung von Kriminalitätsbrennpunkten im öffentlichen Raum.Rn. 25
a) Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift
Gesetzliche Befugnisnormen, die einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung rechtfertigen sollen, unterliegen der Schranken-Schranke der Verhältnismäßigkeit. § 15a stellt eine das Spannungsverhältnis von Gemeinschaftsgebundenheit und Individualinteresse des Betroffenen verfassungsgemäß ausgleichende Schranke des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung dar[41]. In materieller Hinsicht verfassungsrechtlich bedeutsam ist vor allem die Vereinbarkeit einer Regelung wie der des § 15a NWPolG mit dem Allgemeinen Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V. m. Art. 1 Abs. 1 GG in der Variante des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung[42].Rn. 26
aa) Geeignetheit der Maßnahme Die Videoüberwachung ist geeignet, das Ziel der Verhinderung bestimmter ortstypischer Straftaten zu fördern[43]. Die Videoüberwachung ist mithin geeignet, wenn sie den Zweck zumindest fördert. Von einem Verstoß kann nur dann ausgegangen werden, wenn die Maßnahme sich als objektiv oder evident untauglich erweist[44].Rn. 27
bb) Erforderlichkeit der Maßnahme
Die Videoüberwachung ist (auch) erforderlich, sofern es kein gleich geeignetes, milderes Mittel gibt. Natürlich ist ein milderes Mittel eine verstärkte Polizeipräsenz vor Ort. Dies scheint aber insofern ein fragliches Mittel, da eine Steigerung der Präsenz aufgrund begrenzter Personalmittel nur schwerlich möglich ist[45]. Außerdem verfügen die Kameras über die Möglichkeit der Aufzeichnung, so dass es sich bei der Beobachtung durch den „Menschen“ nicht um ein gleich gutes (geeignetes) Mittel handelt. Das „schlichte“ Beobachten unterliegt der Gnade der menschlichen Vergesslichkeit.Rn. 28
Bei der Frage nach der Erforderlichkeit ist zu erwägen, ob an Stelle der Videoüberwachung andere Maßnahmen den Zweck ebenso gut fördern könnten. Zu denken ist zunächst an die Möglichkeit verdeckter Überwachungsmaßnahmen. Diese würden aber in die Grundrechte der von der Überwachung Betroffenen nicht weniger stark eingreifen und zudem etwaige Rechtsschutzmöglichkeiten stark einschränken, wären also nicht weniger belastend[46]. Als weitere Alternative kommt eine verstärkte Polizeipräsenz an den betreffenden Orten in Betracht. Doch auch hier ist bereits zweifelhaft, ob die Anwesenheit von uniformierten Polizeibeamten eine geringere Freiheitsbeschränkung darstellt als die Installation von Videokameras. Vor allem aber wären Polizeibeamte vor Ort auf Grund der im Vergleich zu den technischen Möglichkeiten der Videoüberwachung eingeschränkten Wahrnehmungs- und Merkfähigkeit kaum in der Lage, den vom Gesetzgeber verfolgten Zweck ebenso effektiv zu verfolgen. Somit ist ein milderes, gleich geeignetes Mittel nicht ersichtlich. Jedenfalls ist die diesbezügliche Einschätzung des Gesetzgebers gerichtlich nicht zu beanstanden.Rn. 29
cc) Verhältnismäßigkeit der Maßnahme
Die Proportionalität und Angemessenheit der Maßnahme werden durch ausreichende Eingriffsschwellen sichergestellt.[47] Die Norm wird auch dem Bestimmtheitsgrundsatz gerecht. Danach muss eine gesetzliche Regelung in ihren Voraussetzungen und in ihrem Inhalt so klar formuliert sein, dass die davon Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach bestimmen können.[48] Hinsichtlich der Festlegung der Kriminalitätsschwerpunkte durch Polizeivollzugsdienst und Ortspolizeibehörde erweist sich die gesetzliche Regelung durch die Anknüpfung an begangene Straftaten, die Beschaffenheit der Räume und konkrete Anhaltspunkte, dass dort weiter Straftaten begangen werden, als hinreichend bestimmt. Ein verbleibendes prognostisches Element steht — wie auch sonst — der Bestimmtheit nicht entgegen.[49] Aus Sicht des Bürgers ist durch das Erfordernis der Erkennbarkeit sichergestellt, dass er weiß, wo er ins Visier der installierten Kameras geraten kann. Nicht geregelt sind dagegen die Voraussetzungen für eine gesteigerte Eingriffsintensität, etwa durch Nahaufnahmen. Die sich hier ergebenden Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit und Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzips lassen sich durch Auslegung[50] dahingehend überwinden, dass solche Maßnahmen lediglich zur im Einzelfall gebotenen Identifizierung von Personen statthaft sind.[51]Rn. 30
Allerdings erscheint die zulässige Speicherdauer von bis zu 14 Tagen unverhältnismäßig lang. Die diesbezüglich erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzte Norm des § 15 Abs. 2 Satz 1 bedarf insoweit einschränkender Anwendung.[52]Rn. 31
Die Videoüberwachung ist überdies auch angemessen, d.h. verhältnismäßig i.e.S. Das Ziel der Gefahrenabwehr schützt mittelbar Leib, Leben und (auch) Eigentum der Bürger. Demgegenüber steht der Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.Rn. 32
Der Eingriff wird aber dadurch relativiert, dass die Maßnahme offen erfolgt und keineswegs den besonders geschützten Bereich der Privat- oder Intimsphäre betrifft.Rn. 33
Die Videoüberwachung ist nur an Kriminalitätsschwerpunkten erlaubt, was insbesondere durch das Erfordernis der Erwartung, dass „weitere Straftaten begangen werden“ gesichert wird.Rn. 34
b) Tatbestand
Gem. § 15 a Abs. 1 Satz 1 PolG NRW kann die Polizei zur Verhütung von Straftaten einzelne öffentlich zugängliche Orte, an denen wiederholt Straftaten begangen wurden und deren Beschaffenheit die Begehung von Straftaten begünstigt, mittels Bildübertragung beobachten und die übertragenen Bilder aufzeichnen, solange Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an diesem Ort weitere Straftaten begangen werden[53].Rn. 35
Die Maßnahme der Videoüberwachung kommt nur zur Verhütung von Straftaten (§ 1 Abs. 1 S. 2 PolG NRW) in Betracht, mithin nicht zur Verhütung von Ordnungswidrigkeiten.Rn. 36
Die Maßnahme ist zeitlich („solange Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an diesem Ort weitere Straftaten begangen werden“) und örtlich (auf sogenannte „Kriminalitätsbrennpunkte“) beschränkt. Damit wird einerseits einer flächendeckenden Überwachung vorgebeugt. Andererseits soll dadurch eine bloße Verdrängung der Kriminalität an andere Orte vermieden werden. Letzteres wird sich indes nicht immer vermeiden lassen und ist stark deliktsabhängig. Für bestimmte Straftaten (etwa Taschendiebstähle) kann mittels Videoüberwachung erfolgreich Kriminalität reduziert werden. Bei anderen Delikten, insbesondere im Bereich der Drogenkriminalität, geht mit einer Überwachung hingegen häufig (und erwartungsgemäß) nur eine Verlagerung der „Szene“ einher.Rn. 37
aa) Örtliche Beschränkung
Zu überprüfen ist mithin, ob der relevante Bereich auch „Brennpunkt“ i.S. des Gesetzes ist[54].Rn. 38
Zu den öffentlich zugänglichen (bestimmten) Orten zählen insbesondere Straßen, Plätze, Parks usw., also Orte, zu denen Menschen gelangen können. Diese Orte müssen aufgrund ihrer Beschaffenheit die Begehung von Straftaten begünstigen. Das sind Orte, die auf Grund ihrer Baustruktur, ihrer Lage im Raum oder ihrer sozialen Bedeutung eine besondere Attraktivität für potenzielle Straftäter haben und so die Begehung von Straftaten begünstigen. Damit soll verhindert werden, dass eine Videoüberwachung an Örtlichkeiten erfolgt, an denen ausschließlich mit sog. Verdrängungseffekten zu rechnen ist.[55]Rn. 39
Wohnungen und Geschäftsräume umfasst die Vorschrift nicht. An den betreffenden Orten müssen wiederholt Straftaten begangen worden sein. Die Videoüberwachung darf nur eine Reaktion auf bestimmte Ereignisse sein (Wiederholte Begehung von Straftaten). An dem öffentlich zugänglichen Ort müssen sich mehrere (typengleiche) Straftaten ereignet haben. Insoweit ist die Videoüberwachung auf tatsäch­liche Kriminalitätsbrennpunkte zu beschränken. Es genügt, wenn unterschied­liche Delikte aus einem Deliktkatalog (z.B. Deliktkatalog Diebstahl) mehrfach begangen wurden. Eine flächendeckende Videoüberwachung aller belebten Plätze scheidet (daher) aus.Rn. 40
Der Gesetzgeber hat im Jahre 2003 die Voraussetzung gestrichen, dass es sich um Straftaten „von erheblicher Bedeutung“ handeln muss, so dass nicht allein aus dem Gewicht der geschützten Rechtsgüter auf einen Vorrang geschlossen werden kann. Nur geringe Rechtsgutverletzungen wie etwa Ordnungswidrigkeiten sind ausgeschlossen[56]. § 15 Abs. 1 S. 1 PolG NRW fordert explizit die „Verhütung von Straftaten“.Rn. 41
Eine Videoüberwachung ist also immer Reaktion auf begangene Straftaten. Die bloße Befürchtung, dass an einem Ort bestimmte Straftaten begangen werden könnten, reicht also für Maßnahmen nach § 15a (im Gegensatz zu § 15b) nicht aus. Häufig wird es sich dabei um typengleiche Straftaten der Straßenkriminalität handelt (z.B. Drogendelikte). Zudem – so ist aus dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit in die Norm hineinzulesen - muss es zu einer überproportionalen Häufung von Straftaten an den betreffenden Ort gekommen sein, die die Erwartung rechtfertigt, dass dort durch Videoüberwachung die Zahl der Straftaten deutlich zurückgeht.Rn. 42
Die Beschaffenheit des Ortes begünstigt die Begehung von Straftaten. Dies ist der Fall, wenn der betreffende Ort aufgrund seiner baulichen Struktur (z.B. günstige Versteckmöglichkeiten), seiner Lage (Verkehrsanbindung) oder sozialen Bedeutung (z.B. dichtes Fußgängeraufkommen) für potentielle Straftäter attraktiv ist und so die Begehung von Straftaten begünstigt[57].Rn. 43
Die Videoüberwachung ist auf Kriminalitätsbrennpunkte beschränkt (VV 15a 12 zu § 15a PolG NRW). Die Annahme eines Kriminalitätsbrennpunktes setzt dabei voraus, dass sich die Kriminalitätsbelastung des Ortes deutlich von der an anderen Orten abhebt. Ob die Voraussetzungen für die Qualifizierung einer Örtlichkeit als Kriminalitätsbrennpunkt vorliegen, hat die zuständige Behörde auf der Grundlage einer ortsbezogenen Lagebeurteilung zu ermitteln[58].Rn. 44
Unzulässig werden Überwachungsaktionen dann, wenn sie ausschließlich der Täterverdrängung dienen[59].Rn. 45
bb) Zeitliche Beschränkung
Die Maßnahme ist nach § 15a Abs. 1 Satz 1 nur zulässig, solange Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an diesem Ort weitere Straftaten begangen werden. Dadurch wird der Gesamtzeitraum der Maßnahme begrenzt. Die polizeiliche Prognose muss auf konkreten Fakten beruhen, bloße Vermutungen oder polizeiliches Erfahrungswissen können die Aufrechterhaltung der Maßnahme nicht rechtfertigen. Ein Kriminalitätsrückgang allein fordert noch nicht, dass die Maßnahme eingestellt wird[60]. Maßgeblich für die Beurteilung ist vielmehr, ob nach Beendigung der Maßnahme damit zu rechnen ist, dass an dem betreffenden Ort erneut einschlägige Straftaten begangen werden. Diese polizeiliche Prognose ist – wie sämtliche Tatbestandsmerkmale – in vollem Umfang gerichtlich überprüfbar. Die Polizei hat keinen Beurteilungsspielraum. Die gesetzlichen Voraussetzungen sind von der Polizei anhand einer objektiv nachvollziehbaren Lagebeurteilung zu ermitteln und zu belegen (siehe die Dokumentationspflicht in § 15a Abs. 4)[61].Rn. 46
Die Dauer der Maßnahme ist jedenfalls begrenzt. Sie ist mithin nur für den Zeitraum zulässig, solange Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass am überwachten Ort weitere Straftaten begangen werden („zeitliches Übermaßverbot“). Erforderlich ist eine Prognoseentscheidung, in die bisherige und ggf. zukünftige Einsätze der Polizei und Aktivitäten anderer Behörden und Institutionen einfließen.Rn. 47
c) Rechtsfolge
§ 15a gestattet eine offene, erkennbare Beobachtung mittels Bildübertragung und Aufzeichnung. Die Bildübertragung in die Polizeidienststelle und das dortige Beobachten ohne Aufzeichnung (Kamera-Monitor-Prinzip) muss in der praktischen Anwendung der Norm den Regelfall darstellen; nach hier vertretener Ansicht darf während des Beobachtens aufgezeichnet werden, um bei nicht eindeutigem Geschehen durch Zeitlupenwiederholung eine sicherere Bewertung vornehmen zu können[62]. In diesem Fall sind aber die Aufzeichnungen unverzüglich zu löschen. Denn für diese Fälle (es handelt sich offensichtlich um personenbezogene Daten von Nichtstörern) wäre eine Ausreizung der gesetzlich zulässigen Höchstdauer der Speicherung (14 Tage, § 15a Abs. 2 Satz 1) unverhältnismäßig; eine Speicherung von mehr als 24 Stunden dürfte in diesen Fällen unter keinen Umständen in Betracht kommen[63].Rn. 48
Im Übrigen ist eine Aufzeichnung (sowie ggf. ein vorheriges „Heranzoomen“ bzw. Drehen oder Schwenken der Kamera – denn regelmäßig werden die Videogeräte auf Übersichtsaufnahmen voreingestellt sein) stets zulässig, wenn durch die Beobachtung erkennbar wird, dass eine Straftat unmittelbar bevorsteht oder begonnen wird.Rn. 49
Ein undifferenziertes Aufzeichnen und zeitversetztes (nachträgliches) Auswerten ist stets als unverhältnismäßig zu beurteilen[64].Rn. 50
d) Verfahren, Anordnung
aa) Behördenleitervorbehalt
Die Maßnahmen stehen unter dem Behördenleitervorbehalt (§ 15a Abs. 3 PolG NRW)[65].Rn. 51
Eine Delegationsmöglichkeit ist gesetzlich nicht vorgesehen. VV 15a.3 sieht aber vor, dass bei Abwesenheit oder Verhinderung des Behördenleiters „der ständige/allgemeine Vertreter die Behördenleitungsfunktion wahrnimmt“. Dies darf aber nur bei dringlichen, unaufschiebbaren Maßnahmen geschehen[66] (was bei Maßnahmen nach § 15a kaum jemals der Fall sein wird). Insoweit verbleiben die Konstellationen, in denen die Behördenleiterstelle vakant ist oder der Behördenleiter wegen Krankheit o.Ä. längere Zeit nicht entscheidungsfähig ist[67].Rn. 52
bb) Datenspeicherung, -löschung und -verwendung
§ 15a Abs. 2 Satz 1 PolG NRW ist eine spezielle Speicherungsvorschrift. Sie geht den Regeln der §§ 22 ff. PolG NRW vor.Rn. 53
Die Daten dürfen höchstens 14 Tage lang gespeichert werden, es sei denn

Daten werden zur Strafverfolgung benötigt oder
Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass betroffene Person künftig Straftaten begehen wird und die Aufbewahrung der Unterlagen ist zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung (§ 8 Abs. 4 PolG NRW) erforderlich
Rn. 54
Darüber hinaus dürfen die gewon­nenen Informationen weder für präventive Zwecke noch als Beweismittel im Hinblick auf Ordnungswidrigkeiten genutzt werden[68].Rn. 55
Die zulässige Höchstdauer der Speicherung (14 Tage) erscheint zu hoch angesetzt. Wegen der ständigen Beobachtung am Monitor, die eine unverzügliche Auswertung ermöglicht, wären kürzere Fristen völlig ausreichend. Insoweit ist die Norm verfassungsrechtlich bedenklich gefasst. Eine Speicherung von mehr als 72 Stunden erscheint kaum jemals zu rechtfertigen; der Vorwurf einer „unzulässigen Datenbevorratung“ stünde im Raum. Es wäre besser gewesen, der Gesetzgeber hätte eine „unverzügliche“ Verpflichtung zur Löschung der erhobenen Daten normiert[69].Rn. 56
cc) Offene Datenerhebung
Die Beobachtung ist, falls nicht offenkundig, durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen (offene Datenerhebung); s.a. § 9 Abs. 4 PolG NRW. Nach der VV 15 a.15 zu § 15 a PolG NRW ist durch ausreichende und eindeutige Beschilderung gut sichtbar auf die Videoüberwachung hinzuweisen, z.B. (auch) durch Piktogramm, § 15 a Abs. 1 Satz 2 PolG NRW.Rn. 57
Nach dem VG Hannover ist die von § 15a Abs. 1 Satz 2 PolG NRW (§ 32 Abs. 3 Satz 1 Nds. SOG) geforderte Offenheit der Datenerhebung durch den Einsatz technischer Mittel nur dann gewährleistet, wenn der von der Videoüberwachung im öffentlichen Raum erfasste Überwachungsbereich am Ort der Überwachung für die Betroffenen erkennbar ist.[70]Rn. 58
e) Dokumentationspflicht/Befristung der Maßnahme, § 15a Abs. 4 PolG NRW
Nach § 15a Abs. 4 Satz 1 PolG NRW sind Videoüberwachungsmaßnahmen zu dokumentieren, um eine Entscheidungsgrundlage für die Aufrechterhaltung bzw. Verlängerung der Maßnahme zu erhalten. D.h. die Kriminalitätslage ist vor und während der Überwachungsmaßnahme zu ermitteln und zu bewerten und in Beziehung zu Art und Weise der Überwachung zu setzen. Zu den einzelnen Mindestparametern, bei der polizeilichen Beurteilung (vgl. VV 15a.41)[71].Rn. 59
Alle Maßnahmen sind gesetzlich auf die Dauer eines Jahres befristet, § 15a Abs. 3 Satz 2. Liegen die Anordnungsvoraussetzungen nach Fristablauf weiter vor, ist eine Verlängerung um jeweils ein Jahr möglich. Eine gesetzliche Obergrenze besteht nicht. Theoretisch könnte eine Maßnahme Jahr um Jahr erneuert werden. Vor einer Verlängerung der Maßnahme sollte aber nur zurückhaltend Gebrauch gemacht werden. Denn die Widersinnigkeit der Regelung ist unübersehbar. Sie besagt im Ergebnis nichts anderes, als dass eine polizeiliche Dauermaßnahme aufrecht erhalten werden darf, weil sie nachweislich erfolglos war. Besserung wird sich also durch eine Weiterführung der Maßnahme kaum einstellen. Sinn hätte allenfalls eine gegenteilige Regelung gemacht, nämlich eine Aufrechterhaltung der Maßnahme, weil die Anordnungsvoraussetzungen entfallen sind und so der Nachweis erbracht wurde, dass aufgrund der Maßnahme die Kriminalität an dem überwachten Ort zurückgegangen ist. Freilich wäre eine solche Regelung aufgrund des gesetzgeberischen Grundkonzepts, dass Maßnahmen nur anlassbezogen und nicht dauerhaft getroffen werden sollen von vornherein nicht möglich[72].Rn. 60
f) Abgrenzung zur Strafverfolgung
Zudem kann durch eine Videoüberwachung auch ein wesentlicher Beitrag zur Aufklärung von Straftaten und zur Identifizierung von Tatverdächtigen geleistet werden und insgesamt das Sicherheitsgefühl in der Bevölkerung gestärkt werden. Zwar sind Strafverfolgungszwecke von dem Wortlaut der Eingriffsnorm nicht gedeckt („Zur Verhütung von Straftaten“). Die Billigung dieser Zwecke durch den Gesetzgeber ergibt sich aber aus der Verwendungsregelung in § 15a Abs. 2 Satz 1 PolG NRW[73].Rn. 61
Als Rechtsgrundlage für strafverfolgende (Video-)Überwachungsmaßnahmen kommt § 100 h StPO in Betracht.Rn. 62
Fraglich ist die Fallkonstellation, wenn sich erst aus der Beobachtung der Verdacht einer Straftat ergibt. In einem derartigen Fall wird die Polizei zumindest auch repressiv tätig (§§ 152 Abs. 2, 163 StPO). § 15 a PolG NRW dient aber präventiven Zwecken Der Übergang von der Prävention zur Repression kann mithin zeitlich eng zusammen liegen. Natürlich wird die Polizei auch die Bilder aufzeichnen, die den Verdacht von Straftaten begründen. Als Rechtsgrundlage kommt dann § 100h StPO in Betracht. § 100h StPO regelt die Herstellung von Bildaufnahmen außerhalb von Wohnungen. Die Ermächtigung enthält die Bestimmungen zum Einsatz technischer Mittel, soweit sich diese auf Bildaufnahmen und Observationsmittel beziehen. Gem. § 100h Abs. 1 Nr. 1 StPO dürfen außerhalb von Wohnungen ohne Wissen der Betroffenen Bildaufnahmen hergestellt werden, wenn die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes eines Beschuldigten auf andere Weise weniger erfolgversprechend oder erschwert wäre. Gegen andere Personen sind Maßnahmen zulässig, wenn die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes des Beschuldigten auf andere Weise erheblich weniger erfolgversprechend oder wesentlich erschwert wäre[74].Rn. 63

2. Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen (§ 15 PolG NRW)

Unter den Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 ist es der Polizei gestattet, bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen personenbezogene Daten zu erheben, insbesondere Bild- und Tonaufzeichnungen anzufertigen. Die Norm setzt im Gefahrenvorfeld an. Zweck der Vorschrift ist es, in der Entstehung begriffene Straftaten frühzeitig zu erkennen, um diese verhindern zu können. Es soll erschwert werden, dass bei Veranstaltungen der Schutz der Menge gesucht wird, um Straftaten zu begehen. Dabei kann durch den offenen Einsatz von technischen Mitteln wie der Videobeobachtung insbesondere auch abschreckende bzw. „einschüchternde“ Wirkung erzeugt werden. Insoweit ist die Ausrichtung der Norm eindeutig präventiv. Soweit durch Überwachungsmaßnahmen nach § 15 auch (repressiv-polizeilich[75] motivierte) Vorsorge zur Verfolgung künftiger Straftaten geleistet wird, kann diese Intention nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift nur untergeordneter Nebenzweck sein[76].Rn. 64
Durch das Anfertigen von Übersichtsaufzeichnungen wird in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung eingegriffen[77]. Denn nach dem heutigen Stand der Technik sind Einzelpersonen auch in Übersichtsaufzeichnungen in der Regel individualisierbar mit erfasst. Sie können, ohne dass technisch weitere Bearbeitungsschritte erforderlich sind, durch schlichte Fokussierung erkennbar gemacht werden. Ein prinzipieller Unterschied zwischen Übersichtsaufzeichnungen und personenbezogenen Aufzeichnungen besteht nicht mehr.Rn. 65
a) Tatbestand
Gem. § 15 Abs. 1 PolG NRW kann die Polizei bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen, die nicht dem Versammlungsgesetz unterliegen, personenbezogene Daten, auch durch den Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bild- und Tonaufzeichnungen, von Teilnehmern erheben, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dabei Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen werden. Dabei dürfen auch personenbezogene Daten über andere Personen erhoben werden, soweit dies erforderlich ist, um eine Datenerhebung nach Satz 1 durchführen zu können. Bild- und Tonaufzeichnungen, in Dateien suchfähig gespeicherte personenbezogene Daten sowie zu einer Person suchfähig angelegte Akten sind spätestens einen Monat nach der Datenerhebung zu löschen oder zu vernichten, es sei denn, sie werden zur Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten benötigt oder Tatsachen rechtfertigen die Annahme, dass die Person künftig Straftaten begehen wird, und die Aufbewahrung ist zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung erforderlich.Rn. 66
aa) Öffentliche Veranstaltungen oder Ansammlungen
Öffentliche Veranstaltungen sind solche, zu denen der Zutritt nicht auf einen namentlich oder individuell bestimmbaren Personenkreis beschränkt ist, sondern es jedermann gestattet ist teilzunehmen. Die Erhebung von Eintrittsgeldern usw. macht die Veranstaltung nicht zur geschlossenen. Unerheblich ist auch, ob bestimmte Personengruppen vom Veranstalter ausgeschlossen wurden oder ob der Veranstalter die Veranstaltung als „öffentlich“ oder „nicht öffentlich“ bezeichnet hat. Ob die Veranstaltung unter freiem Himmel oder in geschlossenen Räumen stattfindet, spielt keine Rolle. Versammlungen i.S.d. Versammlungsgesetzes sind keine Veranstaltungen nach § 15. Ansammlungen sind „ungeplante“ Zusammenkünfte von mehreren Personen, z.B. Schaulustige bei einem Unfall/Brand oder Promi-Auftritt.Rn. 67
Eine Datenerhebung kann bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen erfolgen. D.h. während der Veranstaltung/Ansammlung, als auch vorher oder nachher (z.B. bei der An- und Abreise teilnehmender Personen). Erforderlich ist in letzteren Fällen ein zeitlicher und räumlicher (Nahbereich des Veranstaltungsortes) sowie innerer Zusammenhang mit der Veranstaltung/Ansammlung (z.B. Datenerhebung am Treffpunkt/Sammelort anreisender Fußballfans).Rn. 68
bb) Polizeiliche Prognose der Begehung von Straftaten/Ordnungswidrigkeiten
Voraussetzung von § 15 ist, dass tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass bei der betreffenden Veranstaltung/Ansammlung Straftatenoder Ordnungswidrigkeiten begangen werden. Die Formulierung „Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen“ deutet nicht auf eine abstrakte Gefahr hin[78], sondern beschreibt eine Einsatzlage, die einer konkreten Gefahr angenähert ist[79]. Bloße Vermutungen bzw. polizeiliches Erfahrungswissen reichen als Basis für die vorzunehmende polizeiliche Prognose nicht aus. Es müssen vielmehr konkrete Fakten vorliegen, die aus Sicht eines objektiven Betrachters den Schluss zulassen, dass auf der betreffenden Veranstaltung/Ansammlung Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten begangen werden[80].Rn. 69
Verfassungsrechtlich bedenklich ist die Norm gefasst, wenn sie ihrem Wortlaut nach Maßnahmen zur Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten jeder Art zulässt. Die Anfertigung von Bild und Tonaufnahmen (auch von unbeteiligten Personen) zur Verhinderung bloß geringfügiger Ordnungswidrigkeiten[81] ist keinesfalls zu rechtfertigen. Parallelvorschriften anderer Bundesländer sind richtiger Weise enger gefasst (in Berlin etwa sind Maßnahmen nur zur Verhinderung von Straftaten[82] gestattet, in Bremen[83] und im Freistaat Bayern[84] zur Verhinderung von „nicht geringfügigen“ bzw. „erheblichen“ Ordnungswidrigkeiten). So ist die Vorschrift des § 15 verhältnismäßig anzuwenden. Auf Bild- und Tonaufnahmen zur Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten ist grundsätzlich zu verzichten. Allenfalls bei „erheblichen Ordnungswidrigkeiten“ ließe sich ein Eingriff rechtfertigen. Die „Erheblichkeit“ einer Ordnungswidrigkeit ergibt sich dabei nicht aus der Höhe der angedrohten Geldbuße. Vielmehr ist eine Ordnungswidrigkeit erheblich, wenn der betreffende Ordnungswidrigkeitentatbestand ein bedeutendes Rechtsgut schützt oder die Folgen der Ordnungswidrigkeit in hohem Maße gemeinschaftswidrig sind und ihre Duldung den Eindruck erweckt, der Rechtsstaat könne sich nicht durchsetzen[85].Rn. 70
b) Maßnahmeadressat
Taugliche Maßnahmeadressaten sind nach § 15 Teilnehmer der Veranstaltung/Ansammlung, die nach polizeilichen Erkenntnissen Straftaten bzw. Ordnungswidrigkeiten begehen wollen (z.B. Teilnehmer, Veranstalter oder Akteure bei einem „Chaostag“[86]).Rn. 71
Daten von unbeteiligten Dritten dürfen dabei nach § 15 Abs. 1 Satz 2 nur miterhoben werden, wenn dies erforderlich ist, um die Datenerhebung gegen die potentiellen Störer durchführen zu können. Letzteres wird häufig der Fall sein. Bei Veranstaltungen und Ansammlungen stehen Personen regelmäßig eng zusammen, sodass es nicht auszuschließen ist, dass auch Unbeteiligte Personen zusammen mit (potentiellen) „Störern“ von eingesetzten Videokameras aufgenommen werden.Rn. 72
c) Verfahren
§ 15 Abs. 1 Satz 3 sowie Abs. 2 enthalten Regelungen zum Umgang und zur Löschung bzw. Vernichtung der durch die Maßnahme gewonnenen personenbezogenen Daten. Diesen Vorschriften kommt hohe Grundrechtsrelevanz zu: Die Eingriffsintensität einer Datenerhebung wird mit der Möglichkeit der Nutzung der Daten für Folgeeingriffe gesteigert[87]. Es müssen insoweit ausreichende gesetzliche Schutzvorkehrung bestehen, die gewährleisten, dass die bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen erhobenen Daten nicht über die Veranstaltung hinaus - unter Umständen sogar zeitlich unbegrenzt - verfügbar gehalten und so „zu einem Datenvorratsspeicher“ werden können[88].Rn. 73
Diesen Anforderungen werden die gesetzlichen Regelungen bei restriktiver Auslegung dem Grunde nach gerecht, geben aber im Einzelfall Anlass zu Kritik[89].Rn. 74
d) Löschungs-/Vernichtungspflicht
Bild- und Tonaufzeichnungen, in Dateien suchfähig gespeicherte personenbezogene Daten sowie zu einer Person suchfähig angelegte Akten sind (nach unverzüglicher Auswertung) spätestens einen Monat nach der Datenerhebung zu löschen oder zu vernichten. Das Kriterium der „Suchfähigkeit“ personenbezogener Daten ist negativ zu definieren. Danach sind nicht-suchfähige personenbezogene Daten solche, die nicht durch gezieltes Suchen, sondern nur gelegentlich bei einer anderweitigen Bearbeitung festzustellen sind[90]. Solche Daten sind von § 15 Abs. 1 Satz 3 nicht erfasst; sie sind nach Maßgabe der §§ 32 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 zu vernichten. Anstelle einer „Vernichtung“ kommt auch eine irreversible Anonymisierung (z.B. Schwärzung) in Betracht.Rn. 75
Nicht-suchfähige Daten können nach hier vertretener Ansicht nur solche sein, die in Papierform oder ähnlicher Gestalt niedergelegt sind. Digitale Daten sind dagegen stets als suchfähig (und somit als löschungspflichtig) zu klassifizieren. Ob die Polizei in diesen Fällen tatsächlich über entsprechende Suchprogramme verfügt, eine entsprechende Suche aufwändig und damit unwahrscheinlich wäre usw. spielt bei der Beurteilung keine Rolle. Diese restriktive Bewertung ist aus Gründen eines effektiven Grundrechtsschutzes erforderlich. Angesichts der bestehenden technischen Möglichkeiten (Volltextsuche in word und pdf Dokumenten) und der zu erwartenden technischen Entwicklung (Bildersuche mit Hilfe biometrischer Daten usw.) wäre eine kleinliche Differenzierung in suchfähige und nicht-suchfähige digitale Daten hinsichtlich des Gefährdungspotentials, das jeglicher staatlichen Datenbevorratung immanent ist, unangemessen.Rn. 76
Generell wäre es von Vorteil gewesen, wenn der Gesetzgeber auf die müßige Differenzierung „suchfähig“ – „nicht suchfähig“ verzichtet und wie andere Bundesländer eine umfassende Löschungspflicht für alle erhobenen personenbezogenen Daten normiert hätte.[91]Rn. 77
e) Löschungs-/Vernichtungspflicht (Ausnahmen)
aa) § 15 Abs. 1 Satz 3, 2. Hs, 1. Alt. PolG NRW
Gestattet wird eine Zweckänderung[92] der zur Gefahrenabwehr erhobenen Daten. Die erhobenen personenbezogenen Daten müssen nicht gelöscht bzw. vernichtet werden, wenn diese zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten benötigt werden (Umwidmung präventiv erhobener Daten zu Zwecken der Strafverfolgung). Hierunter fallen nicht nur Daten der vermeintlichen Delinquenten, sondern auch personenbezogene Daten von Zeugen und Opfern bzw. Geschädigten. Diese Daten sind in die Ermittlungsvorgänge zu übernehmen.Rn. 78
bb) § 15 Abs. 1 Satz 3, 2. Hs, 2. Alt. PolG NRW
Eine Löschung/Vernichtung darf unterbleiben, wenn „Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Person künftig Straftaten begehen wird, und die Aufbewahrung zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung erforderlich ist“. Diese Regelung ist zu weit gefasst und überdies sinnfrei formuliert. Sie setzt voraus, dass keine Straftat begangen wurde (in diesen Fällen ist die 1. Alt einschlägig), es aber zu erwarten ist, dass eine Person (irgendeine!) Straftaten begehen wird (unabhängig von der betreffenden Veranstaltung) und dass die Speicherung der Daten zur vorbeugenden Bekämpfung (nun) erheblicher Straftaten (i.S.d. § 8 Abs. 3) erforderlich ist. Welche Anwendungsfälle der Gesetzgeber bei Fassung dieser kruden Norm im Sinn hatte, ist schleierhaft. Sie ist so zu lesen, dass auf eine Löschung/Vernichtung personenbezogener Daten verzichtet werden kann, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die jeweilige Person Straftaten von erheblicher Bedeutung begehen werde[93].Rn. 79
cc) § 15 Abs. 2 PolG NRW
Nach § 15 Abs. 2 kann eine Löschung und Vernichtung nach Maßgabe der §§ 24 Abs. 6 und 7 sowie §§ 32 Abs. 5 und 6 unterbleiben.Rn. 80
§ 32 Abs. 5 und 6 enthalten die allgemeinen Voraussetzungen unter denen eine Datenlöschung/Vernichtung unterbleiben kann.Rn. 81
Gem. § 15 Abs. 2 i.V.m. § 24 Abs. 6 bzw. 7 können die aus der Maßnahme gewonnenen Daten unter den dort genannten Voraussetzungen zu statistischen Zwecken bzw. zu Zwecken der Ausbildung und Schulung genutzt werden. Nach neuerer Rechtsprechung des BVerfG ist dies – jedenfalls wenn die Daten nicht irreversibel anonymisiert werden (was bei Bild- und Tonaufnahmen im Zusammenhang mit Veranstaltungen so gut wie unmöglich ist) – problematisch. So hat das Gericht in seiner Eilrechtsentscheidung zum Bayerischen Versammlungsgesetz die Vorhaltung der Daten in nichtanonymisierter Form „zur Auswertung des polizeitaktischen Vorgehens“ sowie „zu Zwecken der polizeilichen Aus- und Fortbildung“ einstweilen ausgeschlossen.[94]Rn. 82

III. Polizeiliche Videoüberwachung zur Gefahrenabwehr nach Versammlungsrecht

Informationelle Maßnahmen der Polizei sind sowohl im Vorfeld von Versammlungen als auch während („laufender“) Versammlungen von (taktischer) Bedeutung. Sofern polizeiliche Maßnahmen in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit eingreifen, stehen mit §§ 12a, 19a VersG bereichsspezifische (abschließende) Normen zur Verfügung. Die Bestimmungen gelten explizit für Bild- und Tonaufnahmen, schließen eingriffsschwächere Maßnahmen (z.B. Befragung, Beobachtung ohne Einsatz technischer Mittel, Videobildübertragung) nicht zwangsnotwendig aus[95].Rn. 83
Aufgrund des bestehenden Grundrechtsschutzes (Art. 8 Abs. 1 GG) kann das allgemeine Polizeirecht nicht herangezogen werden. § 15 PolG NRW regelt zwar die Datenerhebung bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen. Allerdings greift diese Ermächtigung nur bei öffentlichen Veranstaltungen oder Ansammlungen, die nicht dem Versammlungsgesetz unterliegen.Rn. 84
Bildaufnahmen von Versammlungen gehören zum Standard polizeilicher Maßnahmen, insbesondere bei Aufzügen zu politischen Themen, obgleich sie grundsätzlich nur bei Vorliegen eines Gefahrentatbestands zulässig sind. Gerade im Versammlungsrecht kommt der Befürchtung, ohne Kenntnis Gegenstand von verdeckten Datenerhebungen zu werden, eine große Bedeutung zu.[96] In der Praxis der Gerichte spielt das Thema gleichwohl nur selten eine Rolle, da ein Vorgehen gegen Videoaufzeichnungen im vorläufigen Rechtsschutzverfahren kaum jemals in Betracht kommt und in der Regel weder Organisatoren noch Teilnehmer die Mühe auf sich nehmen, die Rechtmäßigkeit der Maßnahmen nachträglich gerichtlich überprüfen zu lassen. Allerdings gab es in jüngerer Zeit einige Entscheidungen, die sich mit der Problematik befassen.[97]Rn. 85

1. Grundrechtrelevanz

In dem Videografieren / Fotografieren von Versammlungsteilnehmern ist ein Rechtseingriff zu sehen. Die Fixierung des äußeren Erscheinungsbildes einer Person stellt einen Eingriff - durch Realhandeln - in das allgemeine Persönlichkeitsrecht (sog. Recht am eigenen Bild) dar, das durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützt wird. Durch Informationseingriffe im Versammlungsgeschehen wird regelmäßig sowohl das Recht auf informationelle Selbstbestimmung als auch die Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG berührt. Neben dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung wird die Versammlungsfreiheit beeinträchtigt, letzteres Grundrecht hat als lex specialis Vorrang. Anknüpfungspunkt ist die „innere Versammlungsfreiheit“, die auch den Entschluss zur Teilnahme an einer Versammlung beinhaltet. Staatliche Überwachungsmaßnahmen sind daher geeignet, Personen von der Teilnahme abzuhalten. Im Übrigen gilt auch, dass die Grundrechte ohne Überwachungsmaßnahmen garantiert werden.[98]Rn. 86
Nach weitestgehender Auffassung greift auch die bloße Videoüberwachung einer Versammlung ohne Aufzeichnung (Kamera-Monitor-Prinzip) in die Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) sowie das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs.1 i.V.m. 1 Abs. 1 GG) ein und bedarf daher einer formell-gesetzlichen Grundlage. Die Videobeobachtung beeinträchtigt die innere Versammlungsfreiheit. Aus Sorge vor staatlicher Überwachung bei der Ausübung des Grundrechtes aus Art. 8 Abs. 1 GG könnten Bürger von der Teilnahme an der Versammlung abgeschreckt werden oder sich in dieser nicht frei bewegen. Das Bewusstsein, dass die Teilnahme an einer Versammlung festgehalten wird, kann Einschüchterungswirkungen haben, die zugleich auf die Grundlagen der demokratischen Auseinandersetzung zurückwirken. Wer damit rechnen muss, dass die Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und dass ihm dadurch Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf eine Ausübung seines Grundrechtes verzichten[99]. Die optische Dokumentation eines Demonstrationszuges durch Video- und Fotoaufnahme ist unabhängig davon, ob Übersichts- oder Einzelaufnahmen angefertigt werden, ein Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit[100].Rn. 87
Nach a.A. ist Art. 8 Abs. 1 GG Spezialgrundrecht zur Selbstdarstellung. Insbesondere greift die Polizei mit einer (angemessenen) Überwachung nicht gezielt in die Versammlungsfreiheit ein. Vielmehr würde die subjektive Furcht der Teilnehmer vor einer Registrierung zum Maßstab erhoben, um einen Grundrechtseingriff zu begründen. Etwas anderes kann freilich bei „exzessiver“ Überwachung gelten, die den (unzulässigen) Zweck verfolgt, die innere Entscheidung zur Teilnahme zu beeinträchtigen“[101].Rn. 88
In seiner Entscheidung zur Verfassungsmäßigkeit des Bayerischen Versammlungsgesetzes beschreibt das BVerfG die Rechtslage in dieser Hinsicht so: „Von deutlich geringerem Gewicht sind demgegenüber die Nachteile von Übersichtsaufnahmen in Echtzeitübertragung, die nicht gespeichert werden und damit nur flüchtiger Natur sind. Möglichen Einschüchterungseffekten durch die Präsenz einer Kamera, die das Geschehen an eine andere, nicht übersehbare Stelle überträgt, kommt hier nur dann Durchschlagskraft zu, wenn eine durch Übersichtsaufnahmen zentralisierte Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes den jeweiligen Umständen nach von vornherein nicht erforderlich ist wie in der Regel in geschlossenen Räumen. Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BayVersG ist deshalb auf Fälle zu beschränken, in denen Übersichtsaufnahmen zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der Versammlung im Einzelfall erforderlich sind“[102].Rn. 89
Zu einer restriktiveren Auffassung gelangt das VG Münster (Urteil vom 21.8.2009, 1 K 1403/08) im Falle einer Mischveranstaltung aus stationären Kundgebungen und einem Aufzug von ca. 40 – 70 Personen zum Thema „Urantransporte stoppen:Rn. 90
„Die Videobeobachtung der Versammlung am 4. Juni 2008 ohne Einverständnis der Betroffenen bedurfte auch als tatsächlicher Vorgang einer Rechtsgrundlage, da sie in das Versammlungsrecht (Art. 8 Abs. 1 GG) und das allgemeine Persönlichkeitsrecht in der Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 2 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) eingriff. Die Videobeobachtung beeinträchtigt die innere Versammlungsfreiheit. Aus Sorge vor staatlicher Überwachung bei der Ausübung des Grundrechtes aus Art. 8 Abs. 1 GG könnten Bürger von der Teilnahme an der Versammlung abgeschreckt werden oder sich in dieser nicht frei bewegen. Das Bewusstsein, dass die Teilnahme an einer Versammlung festgehalten wird, kann Einschüchterungswirkungen haben, die zugleich auf die Grundlagen der demokratischen Auseinandersetzung zurückwirken. Wer damit rechnen muss, dass die Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und dass ihm dadurch Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf eine Ausübung seines Grundrechtes verzichten“[103].Rn. 91
Nach Ansicht des OVG Münster (Beschluss v. 23.11.2010, 5 A 2288/09) bestehen dabei keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung[104]:
Anders als Übersichtsaufnahmen, die der Lenkung eines Polizeieinsatzes bei Großdemonstrationen dienen, wäre der in Rede stehende Kameraeinsatz mit Blick auf den grundrechtlich geschützten staatsfreien Charakter von Versammlungen allenfalls auf der Grundlage einer auf das notwendige Maß beschränkten gesetzlichen Ermächtigung zulässig gewesen.
Der Einsatz einer Kameraübertragung ist geeignet, bei den Versammlungsteilnehmern das Gefühl des Überwachtwerdens mit den damit verbundenen Unsicherheiten und Einschüchterungseffekten zu erzeugen.
Rn. 92
Die als klärungsbedürftig aufgeworfene Frage, ob schon eine reine Videobeobachtung unmittelbar am Ort des Geschehens - ohne Aufzeichnung und ohne Weiterleitung an eine Zentralstelle - bei einer Versammlung unter Anwesenheit bzw. Begleitung von Polizeivollzugsbeamten einen Grundrechtseingriff begründen kann, lässt sich bereits ohne weiteres auf der Grundlage der Rechtsprechung insbesondere des BVerfG im bejahenden Sinne beantworten[105]. Danach ist jeweils durch eine Gesamtbetrachtung aller Umstände des Einzelfalls zu ermitteln, ob eine Videobeobachtung ein Betroffensein in einer den Grundrechtsschutz auslösenden Qualität zur Folge hat. Dabei ist maßgeblich auch zu berücksichtigen, ob die Videobeobachtung in ihrer konkreten Ausgestaltung geeignet ist, einzelne Bürger von der rechtmäßigen Ausübung ihrer Grundrechte wie z.B. der Versammlungsfreiheit abzuhalten, weil sie nicht übersehen können, ob ihnen daraus Risiken entstehen können[106].Rn. 93
In methodischer Hinsicht bejaht auch das VG Berlin im Urteil v. 6.7.2010 (1 K 905/09) unter Zugrundelegung eines modernen Eingriffsverständnisses eine Beeinträchtigung der grundrechtlich geschützten Positionen der Versammlungsteilnehmer unabhängig davon, ob eine Videografierung ausschließlich im Kamera-Monitor-Prinzip, mithin ohne Aufzeichnung der Bilder, oder durch eine Speicherung der Aufnahmen einschließlich der nachträglichen Möglichkeit zur Identifizierung einzelner Versammlungsteilnehmer durch die Vergrößerung von Bildausschnitten, stattfindet[107]. Anknüpfungspunkt sind insoweit potenzielle Einschüchterungseffekte. Mithin stellen die Beobachtung einer Versammlung mittels eines Video-Wagens der Polizei und die Übertragung der so gewonnenen Bilder in Echtzeit im sog. Kamera-Monitor-Prinzip Eingriffe in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit sowie in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar und bedürfen somit einer Rechtsgrundlage[108]. Der Einsatz einer Kameraübertragung kann geeignet sein, bei den Versammlungsteilnehmern das Gefühl des Überwachtwerdens mit den damit verbundenen Unsicherheiten und Einschüchterungseffekten zu erzeugen[109].Rn. 94

2. Bild- und Tonaufnahmen, Vernichtung von Unterlagen (§§ 12a, 19a VersG)

Versammlungsgesetzliche Ermächtigungen sind §§ 12a, 19a VersG. § 19a VersG ist eine Transferklausel, durch die für Versammlungen in geschlossenen Räumen geltende Rechtsnorm des § 12a VersG auf Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzüge übertragen wird. Da das VersG in geschlossenen Räumen gem. Art. 8 Abs. 2 GG nicht unter Gesetzesvorbehalt steht, ist § 12a VersG nur als konkretisierende Bestimmung der verfassungssystematischen Schranken anwendbar. Insofern ist § 12a VersG im VersG im falschen Abschnitt geregelt.[110]Rn. 95
Die §§ 12 a, 19a VersG verfolgen das Ziel, insbesondere Straftaten aus oder im Zusammenhang mit der Versammlung zu verhüten. Erkannte Rädelsführer oder Gewalttäter sollen gezielt überwacht werden. Dadurch sollen Straftaten und Unfriedlichkeit verhindert werden. Mit diesen Vorschriften sollen nach dem Willen des Gesetzgebers versammlungsspezifische Gefahren abgewehrt werden, so dass das VersG und nicht die Polizeigesetze der Länder der richtige Regelungsstandort ist.[111] Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen aber insofern, als nach dem Willen des Gesetzgebers sog. Übersichtsaufnahmen von Demonstrationen zu Zwecken polizeilicher Schulung, Einsatzleitung und Dokumentation nicht von § 12a VersG erfasst sein sollen, da sie nicht mit dem Ziel hergestellt würden, einzelne Teilnehmer zu identifizieren (BT-Drucks. 11/4359, S. 17).Rn. 96
Die Einfügung von § 12a VersG in das VersG steht im politischen Zusammenhang mit der Einführung des strafbewehrten Verbots der Vermummung. Wenn die Polizei auf der Grundlage des § 12a VersG Aufnahmen nur anfertigen können soll, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von den Teilnehmern erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen, so sollte dem Einwand von Versammlungsteilnehmern begegnet werden, ihre Vermummung sei lediglich legitime Verteidigung gegen exzessive Überwachung von Demonstrationen und Versammlungen durch eine videografierende und registrierende Polizei.[112]Rn. 97
§§ 19a, 12a VersG treffen auch eine abschließende Regelung für die Anfertigung von Bildaufnahmen einzelner Versammlungsteilnehmer. Damit ist der Rückgriff auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht wegen der Bedeutung des Art. 8 Abs. 1 GG oder der Normspezialität ausgeschlossen.Rn. 98
a) Tatbestand
Gem. §§ 12a, 19a VersG darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen vonTeilnehmern bei oder in Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen[113]. Die Maßnahmen dürfen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden. Voraussetzung ist demnach eine gesicherte Gefahrenprognose ("tatsächliche Anhaltspunkte") für die Annahme einer erheblichen (!) Gefahr für die öffentliche Sicherheit (VG Bremen, NVwZ 1989, 895 = DuR 1989, 332: Fotoüberwachung und Videoüberwachung sind nur bei Vorliegen einer unmittelbaren Gefahr für die öffentliche Sicherheit zulässig). Die Prämisse "Gefährdung der öffentlichen Ordnung" begründet regelmäßig keine Eingriffsvoraussetzung, d.h. eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung kann eine Maßnahme nach § 19 a (§ 12 a) VersG nicht rechtfertigen. Eine Anfertigung von Bild- und Tonaufnahmen nach § 12a VersG zum Schutz lediglich der öffentlichen Ordnung verbietet sich schon aus verfassungsrechtlichen Gründen, weil hierin ein Eingriff in das insoweit nur verfassungsimmanente Schranken aufweisende Grundrecht der Versammlungsfreiheit liegt. Zu diesem verfassungsimmanenten Schranken gehört nicht die öffentliche Ordnung. Anders als bei Versammlungen in geschlossenen Räumen sind bei Versammlungen unter freiem Himmel auch bei (erheblichen) Gefahren für die öffentliche Ordnung Bild- und Tonaufnahmen nicht ausgeschlossen. [114]Rn. 99
Allein bloße Vermutungen entsprechen nicht den Anforderungen. Unter einer „erheblichen Gefahr“ ist eine Gefahr für bedeutsame Rechtsgüter zu verstehen, wie beispielsweise der Bestand des Staates, im Einzelfall die Rechtsordnung des Staates oder wichtige Individualrechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit oder nicht unwesentliche Vermögenswerte.Rn. 100
Die Spezialermächtigungen für einen bestimmten Bereich polizeilicher Datenerhebung betrifft nur Aufnahmen konkret gefährlicher Teilnehmer, lässt aber das Recht der Polizei unberührt, unter Berufung auf andere Rechtsvorschriften (z.B. §§ 81b oder 163 StPO) Übersichtsaufnahmen von einem Demonstrationsgeschehen zu machen.Rn. 101
Gem. § 12a Abs. 3 VersG bleiben die Befugnisse zur Erhebung personenbezogener Informationen nach Maßgabe der StPO und des OWiG unberührt. Die Observation eines einer Straftat Verdächtigen (§ 100h StPO) wird nicht dadurch zu einem Eingriff in die Versammlungsfreiheit, dass der Verdächtige an einer Versammlung teilnimmt.Rn. 102
b) Vernichtungsgebot
Gem. § 12a Abs. 2 VersG sind die Unterlagen nach Beendigung der öffentlichen Versammlung oder zeitlich und sachlich damit unmittelbar in Zusammenhang stehender Ereignisse unverzüglich zu vernichten, soweit sie nicht benötigt werdenRn. 103
für die Verfolgung von Straftaten von Teilnehmern oder

im Einzelfall zur Gefahrenabwehr, weil die betroffene Person verdächtig ist, Straftaten bei oder im Zusammenhang mit der öffentlichen Versammlung vorbereitet oder begangen zu haben, und deshalb zu besorgen ist, dass von ihr erhebliche Gefahren für künftige öffentliche Versammlungen oder Aufzüge ausgehen.
Rn. 104
Unterlagen, die aus den in Satz 1 Nr. 2 aufgeführten Gründen nicht vernichtet wurden, sind in jedem Fall spätestens nach Ablauf von drei Jahren seit ihrer Entstehung zu vernichten, es sei denn, sie würden inzwischen zu dem in Satz 1 Nr. 1 aufgeführten Zweck benötigt (§ 12a Abs. 2 Satz 2 VersG).Rn. 105
c) Datenverwendung
aa) Datenverwendung zur Strafverfolgung
Erhobene personenbezogene Daten dürfen für Zwecke des Strafverfahrens, nicht jedoch für die Erforschung von Ordnungswidrigkeiten verwendet werden. § 12a Abs. 2 Nr. 1 VersG ist eine Transformationsklausel, die aufgrund der mit der Datenverarbeitung einhergehenden Zweckänderung erforderlich ist. Entsprechende Daten sind als Beweismittel zu den Ermittlungsakten zu nehmen.Rn. 106
bb) Datenverwendung zur bereichsspezifischen Gefahrenabwehr
Es muss eine gesicherte Gefahrenprognose unter Berücksichtigung kriminologischer Erkenntnisse den Schluss zulassen, dass von der betreffenden Person in absehbarer Zeit erhebliche Gefahren im Zusammenhang mit dem Versammlungsgeschehen ausgehen werden. Die Sorge, dass von der Person erhebliche Gefahren für künftige öffentliche Versammlungen oder Aufzüge ausgehen, muss sich aufgrund der Gefahrenprognose aus Sicht der Polizei ergeben und auf polizeilichen Erfahrungswerten gründen.[115]Rn. 107
d) Heimliche Datenerhebung
Strittig ist, ob die §§ 12 a und 19a VersG auch eine heimliche Datenerhebung umfassen. Die Rechtsfolgen der Regelung lassen diese Frage offen. Zumindest nach dem Wortlaut ist ein verdecktes Vorgehen nicht ausgeschlossen. Eine Auslegung ergibt gleichwohl, dass ein verdecktes Vorgehen problematisch ist. Nach der teleologischen Auslegung ist Sinn und Zweck der Norm (Prävention) zumindest in Frage gestellt, da eine abschreckende Wirkung des Videografierens nur bei offenem Vorgehen erreicht werden kann. Für ein offenes Vorgehen spricht auch die Entstehungsgeschichte der Norm (historische Auslegung): „Die Einfügung der §§ 12a, 19a VersG in das VersG stand im politischen Zusammenhang mit der Einführung des strafbewehrten Verbots der Vermummung. Die Polizei sollte Aufnahmen von Demonstrationsteilnehmern nur anfertigen dürfen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von diesen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit ausgehen. Mit dieser restriktiven Regelung sollte dem Einwand von Teilnehmern begegnet werden, ihre Vermummung sei lediglich legitime Verteidigung gegen exzessives polizeiliches Videografieren. Diese gesetzgeberische Absicht kann aber nur dann verwirklicht werden, wenn die Polizei bei der Anfertigung von Bildaufnahmen ausschließlich offen vorgeht“[116].Rn. 108
Zu berücksichtigen ist, dass durch die Norm versammlungsspezifische Gefahren abgewehrt werden sollen. Es geht zwar auch um die Gewinnung von Beweismitteln, in erster Linie aber um Prävention (Verhütung von Straftaten).Rn. 109
Ein heimliches Fotografieren von Versammlungsteilnehmern wäre somit rechtswidrig.Rn. 110
Nach a.A. gilt § 12a. VersG für die verdeckte wie auch für die offene Anfertigung von Aufnahmen.[117]Rn. 111
Unberührt bleibt die strafprozessuale Datenerhebung nach der StPO.Rn. 112
e) Nachträglicher Rechtsschutz
Das Fotografieren der Teilnehmer einer Versammlung stellt einen Realakt dar, der, wenn er sich erledigt hat, Gegenstand einer Feststellungsklage sein kann. Ein feststellungsfähiges konkretes Rechtsverhältnis ergibt sich daraus, dass der Kläger als Versammlungsteilnehmer von den Videoaufnahmen erfasst wurde. Das gem. § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Maßnahmen des Beklagten liegt in der hinreichend wahrscheinlichen Wiederholungsgefahr sowie der Grundrechtsrelevanz begründet, da das Videobeobachten von Versammlungsteilnehmern ohne deren Einwilligung einen Eingriff in die Versammlungsfreiheit (Art. 8 Abs. 1 GG) und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) bedeuten kann. Auch eine Klagebefugnis in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO ist gegeben, weil der Kläger als Versammlungsteilnehmer durch die beanstandete Maßnahme möglicherweise in seinen Grundrechten verletzt ist[118].Rn. 113

IV. Videoüberwachung durch öffentliche Stellen (Kommunen)

Für öffentliche Stellen findet § 6 b BDSG Anwendung. In Ergänzung zu dieser Vorschrift ist in Nordrhein-Westfalen zudem § 29b DSG NRW zu beachten, wobei § 29b DSG NRW höhere Anforderungen an eine Videoüberwachung stellt als § 6b BDSG.Rn. 114
Die bundesgesetzliche Regelung (§ 6b BDSG) erlaubt den Videoeinsatz zum einen „zur Aufgabenerfüllung öffentlicher Stellen“, des Weiteren „Zur Wahrnehmung des Hausrechtes“. Enger ist das DSG NRW. Allein die Wahrnehmung des Hausrechts kann hiernach die Überwachung öffentlich zugänglicher Räume legitimieren. Inhaber des Hausrechts ist der unmittelbare Besitzer des öffentlich zugänglichen Raumes, wobei die Eigentumsverhältnisse nicht von Bedeutung sind.Rn. 115
Hausrechtsinhaber können auch mehrere Personen sein. Mithin kann das Hausrecht auch an Sicherheitsdienste delegiert werden. Vielfach wird die Videoüberwachung nicht von Hausrechtsinhabern, sondern von privaten Sicherheitsdiensten durchgeführt. Datenschutzrechtlich sind diese privaten Sicherheitsdienste zumindest dann verantwortliche Stelle (§ 3 Abs. 7 BDSG), wenn sie hinsichtlich der Bilder einen eigenen Entscheidungsspielraum haben.Rn. 116
Liegt die Zielrichtung der Ordnungsbehörde etwa in der Verhinderung von Verstößen gegen das JuSchG bzw. im Gesundheitsschutz für Minderjährige, so sind diese Maßnahmen der Gefahrenabwehr zuzurechnen und daher im OBG NRW geregelt. Über die Transmissionsklausel des § 24 OBG NRW gelten Bestimmungen des PolG NRW zwar (auch) für die Ordnungsbehörde[119]. In § 24 OBG NRW ist zwar § 15 PolG NRW genannt, nicht aber § 15a PolG NRW.Rn. 117
Öffentliche Stellen werden durch (Landes-)Datenschutzregelungen z.T. ermächtigt, Videoüberwachungsmaßnahmen zu treffen (§ 6b Abs. 1 Nr. 1 und 2 BDSG; § 29 b DSG NRW)[120].Rn. 118
Aufsehen erregte der Beschluss des BVerfG v. 23.2.2007[121] zur geplanten Überwachung des Regensburger Karavan-Denkmals durch Videotechnik.

Die Stadt Regensburg ließ 2005 über den Resten der ehemaligen mittelalterlichen Synagoge auf dem Neupfarrplatz ein Bodenrelief herstellen, das den Grundriss der ehemaligen Synagoge andeutet. Das Kunstwerk ist als Begegnungsstätte für die Bevölkerung konzipiert. In der Vergangenheit kam es im Bereich des Kunstwerks zu mehreren Vorfällen, aufgrund derer die Stadt Regensburg eine Videoüberwachung des Ortes mit vier Überwachungskameras für erforderlich hielt. Die Stadt beabsichtigt, die Überwachung in eigener Zuständigkeit auf der Grundlage des Bayerischen Datenschutzgesetzes durchzuführen. Gegen die geplante Videoüberwachung der Begegnungsstätte erhob der Beschwerdeführer Klage. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab. Hiergegen gerichtete Rechtsmittel blieben vor dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof ohne Erfolg.
Rn. 119
Der Kammerbeschluss betrifft die bis dato wenig relevante Frage, inwieweit neben den Polizeigesetzen auch die (Landes-)Datenschutzgesetze als Rechtsgrundlage für die kommunale Videoüberwachung in Betracht kommen[122].Rn. 120
Allgemeine Datenerhebungsvorschriften wie Art. 16 Abs. 1 BayDSG bieten für diesen Grundrechtseingriff mangels hinreichender Bestimmtheit keine Rechtsgrundlage. Es bedarf spezieller Befugnisnormen, wie sie in den Polizeigesetzen auch bestehen. Verfassungsrechtlich kann die Entscheidung (auch) im Zusammenhang mit der sog. Wesentlichkeitstheorie gelesen werden, die nach der Rechtsprechung des BVerfG zur Reichweite des Gesetzesvorbehaltes herangezogen wird[123].Rn. 121
Das BVerfG stellte u.a. fest:

Art. 16 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 1 BayDSG sind als Ermächtigungsgrundlage für eine Videoüberwachung öffentlicher Plätze mit Aufzeichnung des gewonnenen Bildmaterials nicht hinreichend bestimmt.
Die Videoüberwachung eines öffentlichen Platzes greift in das allgemeine Persönlichkeitsrecht potenzieller Besucher des Platzes in seiner Ausprägung als Recht der informationellen Selbstbestimmung ein. Von einer einen Eingriff ausschließenden Einwilligung in die Informationserhebung kann selbst dann nicht generell ausgegangen werden, wenn die Betroffenen auf Grund einer entsprechenden Beschilderung wissen, dass sie gefilmt werden.
Rn. 122
Die Entscheidung führt dabei die vom BVerfG im Volkszählungsurteil aufgestellten Grundsätze zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung konsequent fort13. Ausgangspunkt der verfassungsrechtlichen Untersuchung ist die Frage, ob in den Schutzbereich des auf Art. 2 Abs. 1 GG i.V. mit Art. 1 Abs. 1 GG gestützten Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch eine Videoüberwachung eingegriffen wird. Der VGH München hatte dies in seinem Urteil mit der Begründung verneint, in der bloßen Überwachung des öffentlichen Platzes ohne Aufzeichnung der hierbei gewonnen Bilder, liege kein Eingriff von relevantem Gewicht in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Mit der vorliegenden Entscheidung des BVerfG ist hingegen nun entschieden, dass jedenfalls die Videoüberwachung mit Aufzeichnung in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung derjenigen eingreift, die von der Videoüberwachung erfasst werden.Rn. 123
Die Frage, ob auch die bloße Videoüberwachung ohne Aufzeichnung einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Überwachten darstellt, war nicht entscheidungserheblich, so dass insofern eine Prognose, ob das Gericht auch diese Form der Videoüberwachung an Art. 2 Abs. 1 i.V. mit Art. 1 Abs. 1 GG messen würde, nicht möglich war.[124]Rn. 124
Zwar sind Art. 16 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 1 BayDSG nach dem BVerfG als Ermächtigungsgrundlage für eine Videoüberwachung öffentlicher Plätze mit Aufzeichnung des gewonnenen Bildmaterials nicht hinreichend bestimmt.Rn. 125
Art. 16 Abs. 1 BayDSG (Erhebung)

Das Erheben personenbezogener Daten ist zulässig, wenn ihre Kenntnis zur Erfüllung der in der Zuständigkeit der erhebenden Stelle liegenden Aufgaben erforderlich ist.

Art. 17 Abs. 1 BayDSG (Verarbeitung und Nutzung)

Das Speichern, Verändern oder Nutzen personenbezogener Daten ist zulässig, wenn

es zur Erfüllung der in der Zuständigkeit der speichernden Stelle liegenden Aufgaben erforderlich ist und
es für die Zwecke erfolgt, für die die Daten erhoben worden sind; ist keine Erhebung vorausgegangen, dürfen die Daten nur für die Zwecke geändert oder genutzt werden, für die sie gespeichert worden sind.
Rn. 126
Es handelt sich bei diesen Bestimmungen aus dem bayerischen DSG indes um Generalklauseln.Rn. 127
Im Gegensatz dazu enthält das nordrhein-westfälische DSG eine bereichsspezifische Regelung, die den Vorgaben des BVerfG[125] gerecht werden dürfte.Rn. 128
§ 29 b DSG NRW

Optisch-elektronische Überwachung

(1) Die nicht mit einer Speicherung verbundene Beobachtung öffentlich zugänglicher Bereiche mit optisch-elektronischen Einrichtungen ist zulässig, soweit dies der Wahrnehmung des Hausrechts dient und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen. Die Tatsache der Beobachtung ist, soweit nicht offenkundig, den Betroffenen durch geeignete Maßnahmen erkennbar zu machen.

(2) Die Speicherung von nach Absatz 1 Satz 1 erhobenen Daten ist nur bei einer konkreten Gefahr zu Beweiszwecken zulässig, wenn dies zum Erreichen der verfolgten Zwecke unverzichtbar ist. Die Daten sind unverzüglich zu löschen, wenn sie hierzu nicht mehr erforderlich sind; dies ist in angemessenen Zeitabständen zu prüfen.

(3) Werden die gespeicherten Daten einer bestimmten Person zugeordnet und verarbeitet, so ist diese jeweils davon zu benachrichtigen. Von einer Benachrichtigung kann abgesehen werden, solange das öffentliche Interesse an einer Strafverfolgung das Benachrichtigungsrecht der betroffenen Person erheblich überwiegt.
Rn. 129
Die Speicherung erhobener Daten ist nach § 29b Abs. 2 DSG NRW nur bei einer konkreten Gefahr zu Beweiszwecken zulässig, wenn dies zum Erreichen der verfolgten Zwecke unverzichtbar ist. Dies kann etwa dann der Fall sein, wenn es darum geht, zivilrechtliche Ansprüche auf Schadensersatz bei Beschädigung öffentlichen Eigentums durchzusetzen. Auch die Gefahr der Wiederholung vandalistischer Akte dürfte hinreichend Grund sein, das Material – zwecks Wiedererkennung der Täter – (vorläufig) aufzubewahren.[126]Rn. 130
Neu sind Tendenzen, dass erste Videoüberwachungen auch an Schulen und Schulhöfen stattfinden. Dabei ist zu differenzieren: Eine offene Überwachung der Schulhöfe auch während der Schulzeit ist bei Einhaltung der entsprechenden Vorschriften (Datenschutzgesetze) zulässig.[127]Rn. 131

V. Wirkungen

1. Allgemeines

Eine Videoüberwachung kann unterschiedliche Wirkungen haben. Wirkung wird hier definiert als Veränderung eines Sachverhaltes durch die Veränderung eines anderen[128].Rn. 132
Welche Wirkungen mit welchem Wirkungsgrad letztendlich auftreten, hängt von vielen Faktoren ab, die im Einzelfall genau zu analysieren sind. Dabei ist die Überwachung einer Örtlichkeit stets in ihrem spezifischen Kontext zu betrachten. Dass bei einer Wirkungsevaluation auch (allgemeine) kriminologische Erkenntnisse zu betrachten sind, versteht sich von selbst. Zu fordern ist eine entsprechende Wirkungsanalyse[129].Rn. 133
„Der Spaziergänger in einem einsamen Park wird - wohl zu Recht - annehmen, dass nach Errichtung (und Sichtbarmachung) einer Videoüberwachungsanlage die Gefahr eines Überfalls im Park zumindest herabgesetzt ist. Freilich schließt dies Angriffe durch Maskierte und solche Personen nicht aus, die - aus welchen Gründen auch immer - die einschlägigen behördlichen Hinweise auf die Videoanlage nicht zur Kenntnis genommen haben. Fatal ist es auch, wenn der sich sicher wähnende Spaziergänger nach Verlassen des Parks Opfer eines Raubs in einer Seitenstraße wird, die außerhalb der Reichweite der Überwachungskameras liegt. Immerhin ändert dies nichts an der regelmäßig zutreffenden Einschätzung, dass die Überwachung in dem von ihr abgedeckten Bereich abschreckend wirkt. Ob und in welchem Ausmaß ein Verdrängungseffekt auftritt - die Drogendealer und Süchtigen verschwinden ja nicht einfach von der Bildfläche - lässt sich nur durch entsprechende Studien ermitteln“.[130]Rn. 134
Natürlich sind beim Feststellen unerwünschter Nebenwirkungen oder aber beim Ausbleiben bestimmter (erwünschter) Wirkungen die Zusammenhänge und die Vielschichtigkeit der Einflussfaktoren zu berücksichtigen[131]. Mithin verbietet sich eine monokausale Betrachtung[132].Rn. 135
Bei der Videoüberwachung können vom Grundsatz her folgende Wirkungen eintreten
  • Verhinderung von Straftaten (Rückgang der Fallzahlen); „Abschreckungstheorie“
  • Aufklärung von Straftaten (Erhöhung der AQ)
  • Steigerung des subjektiven Sicherheitsgefühls
  • Steigerung der Effektivität der Polizei
  • Imagesteigerung (Verhinderung „no go area“)
  • Verbesserung der Situation als sog. Angstraum
  • Positive Ausdehnungseffekte auf umliegende Bereiche
  • Verdrängungseffekte (unerwünschte Nebenwirkung)
Rn. 136
Verhindert werden muss polizeilicherseits die bloße Verdrängung von Kriminalität (displacement) als unerwünschte Nebenwirkung. Der Dominoeffekt einer sich selbst generierenden und langsam aber sicher flächendeckend ausgebreiteten Videoüberwachung ist keineswegs gewollt. Verdrängungseffekte können verschiedene Formen annehmen. So können Täter
  • Die Örtlichkeit wechseln
  • Die Tatzeit ändern
  • Die Zielrichtung ihrer kriminellem Handlungen ändern
  • Neue Verhaltensweisen annehmen
Mithin kann sich tatsächlich die messbare Anzahl der Delikte einem definierten Raum ändern.[133]
Rn. 137
Generellen Zweifeln an der Geeignetheit der Videoüberwachung, da diese nur einen Verdrängungseffekt erzeugt, sind gleichwohl nicht angezeigt: „Derartige Einwände verkennen jedoch die Zielrichtung der Bestimmung. Beabsichtigt kann nicht die generelle Senkung der Kriminalitätsrate sein - dies würde eine (gerade nicht gewollte) flächendeckende technische Überwachung erfordern. Legitimes Ziel der Bestimmungen ist es vielmehr, an bestimmten Orten die Kriminalität zurückzudrängen. Daran gemessen ist eine entsprechende gesetzliche Bestimmung auch geeignet. Mildere, in gleicher Weise geeignete Mittel raumbezogener Gefahrenvorsorge sind nicht ersichtlich, insbesondere verstärkte Polizeipräsenz dürfte schon an der Personalknappheit scheitern“.[134]Rn. 138
Was wirkt, ist das hohe Risiko des polizeilichen Zugriffs. Videomaßnahmen sind nicht isoliert zu betrachten, sondern müssen vielmehr Bestandteil eines polizeilichen Sicherheitskonzeptes sein.[135] Die Videoüberwachung leistet zwar einen entscheidenden Beitrag zur Kriminalitätsbekämpfung und -reduzierung. Die Überwachung allein reicht indes nicht.Rn. 139
Videoüberwachung muss - wie erwähnt - eingebettet sein in eine polizeiliche und auch sicherheitspolitische Gesamtstrategie.[136] Die Videoüberwachung ist v.a. dann nicht effektiv, wenn der Polizei das Personal für die Auswertung fehlt.[137]Rn. 140
Der (legitime) Zweck der Videoüberwachung besteht allgemein (auch) darin, potenzielle Täter abzuschrecken und somit der Bevölkerung ein Sicherheitsgefühl zu vermitteln.[138] Die „Theorie der Abschreckung“ durch das Entdeckungsrisiko ist in der Kriminologie jedoch nicht unumstritten und wird durch verschiedene Einwände geschmälert. Insbesondere ist die präventive Wirkung einer Videoüberwachung abhängig vom Tätertyp und Delikt.[139] Die Abschreckung an bestimmten Orten erfordert gleichzeitige Polizeipräsenz in nicht videoüberwachten (benachbarten) Räumen. Letztlich verliert auch Abschreckung ihre Wirkung. Dies belegt z.B. eine Vielzahl von Tankbetrügereien trotz Videoüberwachung im Prinzip an jeder Tankstelle.Rn. 141
2. Wirkungen bei unterschiedlichen Deliktsfeldern Die Wirkung von Videoüberwachungsmaßnahmen kann v.a. auch abhängig gemacht werden von dem jeweiligen Tätertypus und dem konkreten Deliktsfeld.Rn. 142
a) Delikte ohne Planungsgrad
Bei Spontantaten (aggressionsbedingte, alkoholbedingte Gewaltkriminalität) wird nur eine geringe Präventivwirkung erwartet. Die Taten erfolgen zumeist ohne Planung, sie sind vielmehr durch Spontaneität gekennzeichnet.[140]Rn. 143
b) Delikte mit mittlerem Planungsgrad
Bei Delikten mit einem mittleren Planungsgrad (z.B. Pkw-Aufbrüche, Taschendiebstähle usw.) kann am ehesten ein entsprechender Effekt erwartet werden. Bei der Videoüberwachung in Leipzig etwa ging die Zahl der Pkw-Aufbrüche um 50 % zurück.Rn. 144
Indes wird hier auch ein Verdrängungseffekt als unerwünschte Nebenwirkung nicht auszuschließen sein.Rn. 145
c) Rauschgiftdelikte
Bei Rauschgiftdelikten wird es mithin (nur) zu Verdrängungseffekten kommen. Die „Geschäfte“ dürften schlichtweg örtlich verlagert werden.Rn. 146

3. Beispiele aus der Praxis

In Nordrhein-Westfalen haben sich nach Inkrafttreten des § 15a PolG NRW im Jahr 2003 mit Düsseldorf, Bielefeld, Coesfeld und Mönchengladbach zunächst vier nordrhein-westfälische Polizeibehörden entschieden, Videokameras einzusetzen. Aber auch in anderen Bundesländern wurden Videoüberwachungsmaßnahmen bekannt und v.a. auch kontrovers diskutiert.Rn. 147
a) Beispiel: Leipzig
Nach zwei erfolgreich durchgeführten Pilotprojekten (v. 11.4.1996 bis zum 19.5.1996 und v. 1.10.1996 bis zum 31.3.1997) erfolgte mit Genehmigung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern die Einführung der Videoüberwachung als perspektivische Dauermaßnahme[141], wobei die Videoüberwachung als offene Maßnahme konzipiert wurde, die durch Medienberichterstattung entsprechend begleitet wurde. Allerdings dürfte die Videoüberwachung als Dauereinrichtung problematisch sein.Rn. 148
Wenn auch abschließende Bewertungen anhand weniger Beispiele schwerlich möglich sind, so sei dennoch darauf hingewiesen, dass im Jahre 1996 eine Überwachung im Bereich der Leipziger Innenstadt zu deutlichen Kriminalitätsrückgängen führte (z.B. Rückgang der Pkw-Aufbrüche um 50 %)[142]. Nach Beendigung der (ersten) vierwöchigen Überwachungsphase kam es zu einem kontinuierlichen Anstieg von Straftaten, wobei eine Wiederaufnahme der Maßnahme dann erneut zu sinkenden Fallzahlen führte[143].Rn. 149
b) Beispiel: Stuttgart
Im Jahre 2001 wurden am Rotebühlplatz insgesamt 235 videopräventable Delikte registriert.Rn. 150
In Stuttgart wurde von Februar 2002 bis Juli 2003 der in der Innenstadt befindliche Rotebühlplatz mit 5 Kameras überwacht. Mit dem Start der Videoüberwachung zum 28.01.2002 wurden im Jahr 2002 (nur) noch 142 videopräventable Delikte registriert (Rückgang von 40 %).. Im Jahr 2003 erfolgte ein weiterer Rückgang von 142 auf 116 Delikte (Rückgang von 18 %).Rn. 151
Tatsächlich konnte nach 12 Monaten eine positive Bilanz gezogen werden (stichpunktartig) [144]
  • Rückgang der Kriminalität, v.a. Straßen- / Rauschgiftkriminalität
  • Territoriale Verdrängung im Bereich der Rauschgiftdelikte; Reaktion der Polizei mit verstärkten Kontrollen
  • Besserung der Situation als Angstraum / Erhöhung des Sicherheitsgefühls
  • Erhöhte Aufklärung von Straftaten.
Rn. 152
Interessanterweise gab seit Beginn der Videoüberwachung keinerlei Beschwerden mehr beim Amt für öffentliche Ordnung in Stuttgart.Rn. 153
Nach dieser positiven Bilanz wurde die Videoüberwachung eingestellt. In den ersten 5 Monaten direkt nach dem Abbau der Videoüberwachung haben sich die videopräventablen Delikte nur leicht wieder erhöht. Nach 12 Monaten ohne Videoüberwachung, im Jahr 2004, war ein Anstieg auf 130 videopräventablen Delikten gegenüber 2003 mit 116 Delikten zu verzeichnen. Ein Anstieg war bei den Rauschgiftdelikten und bei Taschendiebstählen zu verzeichnen. In allen anderen untersuchten Deliktsfeldern sind die Fallzahlen im Jahr 2004 weiter zurückgegangen (z.B. Raubdelikte) oder stagnierten (z.B. Körperverletzungsdelikte). Letztlich zeigte die Videoüberwachung am Rotebühlplatz rund 2 Jahre nach ihrer Beendigung noch nachhaltige Wirkungen.[145]Rn. 154
c) Beispiel: Bielefeld[146]
Für das Bielefelder Pilotprojekt wurde die Parkanlage „Ravensberger Park“ in der Bielefelder Innenstadt gewählt. Es handelt sich um ein Gelände mit ehemaligen Fabrikgebäuden, in denen heute die Volkshochschule, Museen, ein gastronomischer Betrieb und das Ordnungsamt untergebracht sind. Die Gebäude sind z.T. aufwendig restauriert und stehen unter Denkmalschutz. Durch die unterschiedlichen Einrichtungen gibt es im Parkgelände eine hohe Besucherfluktuation. Daher wird mit Blick auf das Sicherheitsgefühl die vorgefundene Situation in starkem Maße innerhalb der Bevölkerung multipliziert. Das gesamte Gelände ist zu großen Teilen eingefriedet, die Zugänge allerdings nicht verschließbar. Somit ist das Gelände Tag und Nacht zugänglich. In unmittelbarer Nähe liegt die Polizeihauptwache der zuständigen Polizeiinspektion. Wenige Gehminuten entfernt befinden sich zwei Einrichtungen der Drogenberatung und eine Anlaufstelle für Alkoholabhängige, die von der Stadt Bielefeld betrieben wird.Rn. 155
Aus polizeilicher Sicht war festzustellen, dass sich insbesondere bei guter Wetterlage Angehörige der Rauschgiftszene einfanden, die das Gelände zum Kauf von Betäubungsmitteln und zum Konsum nutzten. Diese Szene vermengte sich mit Punkern, Obdachlosen und Trinkern. In Spitzenzeiten verteilten sich an die Hundert Personen im Gelände und bildeten einzelne Gruppen mit ihren typischen Verhaltensweisen. Überwiegend innerhalb dieser Szene kam es zu den o.a. Straftaten. Die Parkanlage wurde immer stärker zum Kriminalitätsbrennpunkt und Angstort. Die durchgeführten Polizeimaßnahmen führten nur zu kurzfristigen Erfolgen. Nach dem Abzug der Kräfte war nahezu der gleiche Zustand wieder vorzufinden.Rn. 156
Diese Erfahrungen führten zur Suche nach effektiveren und effizienteren Reaktionsmöglichkeiten zum Thema Videoüberwachung. Zur konkreten Umsetzung wurde später eine Ordnungspartnerschaft per Vertrag gegründet: Die Stadt erklärte sich zuständig, die entsprechende Technik zu beschaffen, aufzubauen, zu warten und die Aufnahmen auf Monitore der in der Nähe liegenden Polizeihauptwache zu übertragen. Die Polizei brachte sich mit entsprechendem Personaleinsatz in die Beratung, Vorbereitung und spätere Überwachung der Kameras ein.Rn. 157
Eine ausführliche Beschreibung des „Projektes Videoüberwachung im Ravensberger Park“ findet sich unter folgender Adresse: http://www.thomas-kubera.de.Rn. 158
Nach der Evaluationsstudie des Bielefelder Projekts können mittels Videoüberwachung insbesondere die Betäubungsmittelkriminalität deutlich beeinflusst und Vermögensdelikte stark vermindert werden. Die Überwachung im Rahmen des Bielefelder Projekts hat sich als äußerst effizient erwiesen[147]. Ein Indiz für den Erfolg dieser Maßnahmen soll sich aus den Kriminalitätszahlen ergeben:Rn. 159
Tabelle!
Der Rückgang (bereits) im Jahr 2000 wurde auf die Diskussion über die Videoüberwachung (im Vorfeld) zurückgeführt, die ab Anfang 2000 in Bielefeld intensiv öffentlich geführt wurde. Andere Variablen hatten sich im kriminalgeografischen Raum Ravensberger Park nicht (spürbar) verändert. Angehörige der im Park aufhältigen Randgruppen gingen seit Anfang 2000 offenbar davon aus, dass die Videoanlage verdeckt verbaut war[148]. Als ein Jahr nach der Überwachung die Überwachung wieder eingestellt wurde, fehlte indes das Verständnis, so wurde diesbezüglich von „Schildbürgerstreich“ gesprochen[149].
Rn. 160
Fußnoten

* Christoph Keller ist Polizeioberrat und unterrichtet an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW.

[1]Zöller, NVwZ 2005, 1235.
[2]In den Materialien zu § 15a PolG NRW findet man statt des Begriffs „optisch-technisches Mittel“ immer wieder den Ausdruck „Videoüberwachung“; vgl. Plenarprotokoll des Landtages NRW 12/144 v. 13.04.2000, S. 12005, 12010.
[3]So der ehemalige Bundesinnenminister Schily, Weser-Kurier v. 3. 2. 2000.
[4]Zur sicherheitspolitischen Diskussion Roggan, NVwZ 2001, 134 ff.
[5]Dreier/Spiecker genannt Döhmann, ZRP 2010, 197.
[6]Vgl. dazu auch Schaar, Das Ende der Privatsphäre – Der Weg in die Überwachungsgesellschaft,2009, S. 96 ff.
[7]Uwer, NJW 2009, 723 ff.
[8]Vgl. dazu Roos, Kriminalistik 2002, 464, 466.
[9]Collin, JuS 2005, 494.
[10]BVerfG, NJW 1984, 419 = E 65, 1 ff.
[11]BVerfG, NJW 2006, 1939 – „Rasterfahndung“.
[12]BVerfG, NJW 2007, 351 = NVwZ 2007, 575 L: IMSI-Catcher.
[13]VGH Mannheim, NVwZ 2004, 498/502. Zur Grundrechtsintensität des Einsatzes von Videotechnik insbesondere Henrichs, POLIZEI-heute 2004, 49 ff.
[14]Ellermann, Die Polizei 2006, 271, 272.
[15]Roggan, NVwZ 2001, 134 ff. Kritisch dazu Maske, NVwZ 2001, 1248: Bei genauerem Hinsehen scheint sich die von Roggan als „subjektive“ Auffassung gekennzeichnete allerdings weniger auf die Kenntnis des Bürgers von seiner Beobachtung zu stützen, als auf den technischen Umstand, dass Gesamtaufnahmen jederzeit zu Detailaufnahmen vergrößert werden können und daher einen individuellen Bezug auf einen bestimmten in den Blick genommenen Grundrechtsträger erhalten. Darin kommt die „subjektive“ Ansicht der so genannten „verobjektivierenden“ sehr nahe, da letztere ebenfalls auf die nachträglichen Verwendungsmöglichkeiten abhebt. Nur die Möglichkeit des späteren Heranzoomens auf eine einzelne Person führe danach zum Erfordernis einer speziellen Ermächtigungsgrundlage. Dann hat die ursprüngliche Überblicksaufnahme bereits zur Zeit ihrer Vornahme Eingriffsqualität. Die von Roggan ausgemachten Gegenpositionen unterscheiden sich also allenfalls in Nuancen.
[16]VG Hannover, Kriminalistik 2011, 788 = NVwZ-RR 2011, 943: Permanente Videoüberwachung öffentlicher Bereiche.
[17]VGH Mannheim, VBlBW 2004, 20, 22; VG Halle, LKV 2000, 164; Kloepfer/Breitkreuz, DVBl. 1998, 1149 (1152); Dolderer, NVwZ 2001, 130, 131.
[18]BVerfG, NVwZ 2009, 441 Rn. 122 ff.; a.A. Tegtmeyer/Vahle, Polizeigesetz NRW, 10. Aufl. 2011, § 15 Rn. 7, § 15a, Rn. 7.
[19]Vgl. z.B. Müller, Die Polizei 1997, 77, 78. Er führt an, dass die Videoüberwachung in Form der Bildübertragung ohne gleichzeitige Aufzeichnung schlicht-hoheitliches Handeln i.S.v. § 1 SächsPolG darstellt, da durch bloße Übertragung des Bildes keine Datenerhebung, d.h. Identifizierung von Personen und Sachen, und somit auch kein Grundrechtseingriff möglich ist.
[20]VG Bremen, NVwZ 1989, 895.
[21]Im Ergebnis bejahend etwa Kutscha, NJ 2005, 623, 626; Roggan, NVwZ 2001, 134, 135 m.w.N.; Kloepfer/Breitkreuz, DVBl. 1998, 1149, 1152; VGH Mannheim, VBlBW 2004, 20, 22 und SächsVerfGH, NJ 2003, 473; verneinend Dolderer, NVwZ 2001, 130, 131; VG Karlsruhe, NVwZ 2002, 117; VG Halle, LKV 2000, 164.
[22]BVerfGE 65, 1, 43.
[23]VG Münster, Urt. v. 21.08.2009 - 1 K 1403/0; OVG Münster, NWVBl. 2011, 151; ebenso VG Hannover, NVwZ-RR 2011, 943.
[24]Dazu nur Keller, Telekommunikationsüberwachung und andere verdeckte Ermittlungsmaßnahmen, 2008.
[25]Zugrundelegt wird v.a. das nordrhein-westfälische PolG (PolG NRW).
[26]Vgl. aber Anderheiden, JuS 2003, 438: Mit der Prävention verbunden ist die Ansicht, Rechtsgüter seien umso besser zu schützen, je mehr die Polizei wisse, weil sie dann statistisch auch mehr Gefahren für Rechtsgüter kenne. Diese Ansicht ist jedoch im Ansatz falsch. Denn die Kriminalprävention nimmt keine Rücksicht auf die bisher strikte Trennung von Polizeipflichtigen und Nichtstörern. Damit werden nicht nur die verfassungsrechtlich verbürgten Rechtsgüter der Bürger gefährdet, sondern das Misstrauen der Polizei richtet sich gegen alle. Institutionen und ihre Regeln können aber grundsätzlich nicht auf Misstrauen gegründet werden, weil allgemeines Misstrauen dazu führte, dass jeder sich rational zum eigenen Vorteil nicht an Regeln (gleich welcher Institutionen) hält4. Jede Institution setzt damit im Ansatz Rechtstreue voraus. Die Kriminalprävention durchbricht diesen Grundsatz. Das Misstrauen gegenüber dem Bürger muss dann aber, wenn es sich nicht im Ansatz vermeiden lässt, von vornherein beschränkt werden. Entsprechend eng muss der Zweck kriminalpräventiver Maßnahmen gefasst werden, an den Geeignetheit und Erforderlichkeit anknüpfen.
[27]Frenz, NVwZ 2007, 631, 633.
[28]Vgl. daher mit Aspekten zugunsten einer Ausweitung Quambusch, Kriminalistik 2007, 8 ff.
[29]BVerfG, NVwZ 2007, 67.
[30]So explizit BVerwG, Kriminalistik 2012, 230: Videoüberwachung der Hamburger Reeperbahn. Seit Ende März 2006 wird die Hamburger Reeperbahn durch zwölf Videokameras offen überwacht. Die von den Kameras übertragenen Bilder werden täglich 24 Stunden von Mitarbeitern in der Polizeieinsatzzentrale überwacht. Außerdem werden alle Bilder aufgezeichnet und nach spätestens einem Monat gelöscht. Private Räumlichkeiten werden durch eine softwareseitige Schwarzschaltung vor Überwachung geschützt, allerdings nicht die Eingangsbereiche zu Wohnungen und Geschäften, Schnabel, NVwZ 2010, 1457, Besprechung OVG Hamburg, MMR 2011, 128.
[31]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15a, Rn. 6.
[32]Das Sicherheitsgefühl oder (besser) das Unsicherheitsgefühl des Bürgers nährt sich dabei in erster Linie nicht aus der Kenntnisnahme von Berichterstattungen über die Organisierte Kriminalität, sondern vielmehr aus den persönlichen Erfahrungen im engeren Umfeld, wie z.B. auf dem Weg von der Haustür bis zum öffentlichen Nahverkehrsmittel.
[33]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15a, Rn. 7.
[34]Fischer, VBlBW 2002, 89, 90; zurückhaltender Tegtmeyer/Vahle, Polizeigesetz NRW, 10. Aufl. 2011, § 15a Rn. 9 „nur ganz selten“.
[35]Vgl. Büllesfeld, Polizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze zur allgemeinen Kriminalitätsvorsorge, 2002, 88 ff.
[36]VGH Mannheim, VBlBW 2004, 20, 21; a.A. Roggan, NVwZ 2001, 134, 138.
[37]VGH Mannheim, VBlBW 2004, 20 = NJW 2004, 1473 = Kriminalistik 2004, 328 = Die Polizei 2003, 331 = NVwZ 2004, 498. Dazu Köber, POLIZEI-heute 2003, 179 ff.
[38]NJ 2005, 473.
[39]Huff, JuS 2005, 896.
[40]Huff, POLIZEI-heute 2005, 13.
[41]VGH Mannheim, VBlBW 2004, 20, 23; VG Karlsruhe, NVwZ 2002, 117. A.A. und zur allgemeinen Verfassungswidrigkeit der Videoüberwachung von Innenstädten: Achelpöhler/Niehaus, DuD 2002, 731 ff.
[42]Mit einer Rechtsprechungsübersicht Keller, PSP 2/2012 und 3/2012.
[43]VGH Mannheim, VBlBW 2004, 20, 24.
[44]Std. Rspr. BVerfGE 17, 306, 317.
[45]Krit. insofern BVerfGE 81, 70, 91.
[46]Schwarz, ZG 2001, 246, 264 f. m.w.N.; zum Rechtsschutz gegen Maßnahmen der verdeckten Datenerhebung BVerfG, DÖV 2001, 777.
[47]Nach Garstka, DuD 2000, 192 ff. ist eine Bildaufzeichnung dagegen nur dann rechtmäßig, wenn sie von einem konkreten, über den allgemeinen Zweck hinausgehenden Anlass abhängig gemacht wird; wie hier aber Waechter, NdsVBl. 2001, 77, 85.
[48]Vgl. BVerfGE 17, 306, 314; 83, 130, 145 m.w.N.
[49]VGH Mannheim, VBlBW 2004, 20, 23.
[50]Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Konkretisierung einer offen gehaltenen Norm durch Auslegung im Einzelfall grundlegend: BVerfGE 78, 205, 212.
[51]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15a, Rn. 10.
[52]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15a, Rn. 11.
[53]Der Zweck der hier in Rede stehenden (Video-)Überwachungen ist offensichtlich. Die Verhinderung von Normverletzungen durch den sog. Abschreckungseffekt wird dann erfolgreich sein, wenn die Maßnahme offen durchgeführt wird. Durch verdeckte Maßnahmen wird sich der Effekt der Abschreckung regelmäßig nicht erzielen lassen. Unabhängig von etwaigen Verdrängungseffekten scheint die Videoüberwachung grundsätzlich ein geeignetes Mittel, in präventiver Weise Kriminalität zu verhindern. Dass durch derartige Maßnahmen u.U. einer angespannten Personalsituation begegnet werden kann, dürfte sich dann auch als wertvoller Nebeneffekt erweisen
[54]Zum Spannungsfeld zwischen kriminalistischem Nutzen und psychologischem und gesellschaftlichem Schaden durch eine weiträumige Videoüberwachung vgl. Büllesfeld, Polizeiliche Videoüberwachung öffentlicher Straßen und Plätze zur Kriminalitätsvorsorge, 2002, S. 49 ff.
[55]LT-Drs. 13/2854, S. 54.
[56]Dazu Eggert, Ad Legendum 2007, 158, 163.
[57]Kay, Allgemeines Verwaltungs- und Eingriffsrecht im Polizeidienst, Bd. II, 8. Aufl. 2009, S. 162.
[58]VGH Mannheim, Die Polizei 2003, 331 = NJW 2004, 1473 = NVwZ 2004, 498 = Kriminalistik 2004, 328
[59]Begründung zur Beschlussempfehlung des Ausschusses für Innere Verwaltung v. 10.04.2000, LT-Drs. 12/4780, S. 65.
[60]Röger/Stephan, NWVBl. 2001, 202 (207).
[61]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15a, Rn. 20.
[62]So zutreffend Tegtmeyer/Vahle, Polizeigesetz NRW, 10. Aufl. 2011, § 15a, Rn. 7.
[63]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15a, Rn. 12.
[64]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15a, Rn. 13.
[65]Zu den Behördenleitervorbehalten im Polizeirecht Lisken/Mokros, NVwZ 1991, 604.
[66]Tegtmeyer/Vahle, Polizeigesetz NRW, 10. Aufl. 2011, § 15a, Rn. 13.
[67]Tegtmeyer/Vahle, Polizeigesetz NRW, 10. Aufl. 2011, § 15a, Rn. 13.
[68]Vgl. auch Vahle, NVwZ 2001, 166 (167).
[69]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15a, Rn. 23.
[70]VG Hannover, Kriminalistik 2011, 788 = NVwZ-RR 2011, 943: Permanente Videoüberwachung öffentlicher Bereiche.
[71]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15a, Rn. 25.
[72]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15a, Rn. 26.
[73]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15a, Rn. 7.
[74]Vertiefend Keller, PSP 2/2012.
[75]BVerfG, Urt. v. 27.07.2005 - 1 BvR 668/04, Abs.-Nr. 97 ff.
[76]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15, Rn. 1.
[77]BVerfG, NVwZ 2009, 441 Rn. 122 ff.
[78]So aber Schmidt, Bremisches Polizeigesetz, 2006, § 29, Rn. 9.
[79]Dies entspricht auch der neueren Rechtsprechung des BVerfG, BVerfGE 120, 274 (LS 2, 328, 338); NVwZ 2009, 441 LS 2 Satz 1 und Rn. 134 (Onlinedurchsuchung); teils wird aus dieser Rechtsprechung sogar gefolgert, es sei eine konkrete Gefahr notwendig (so etwa Hong, NJW 2009, 2058 [2060]).
[80]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15, Rn. 12.
[81]Das sind Ordnungswidrigkeiten, bei denen der Betroffenen nicht verwarnt und kein Verwarnungsgeld erhoben werden kann.
[82]§ 24 Abs. 1 ASOG Berlin.
[83]§ 29 Abs. 1 BremPolG.
[84]Art. 32 Abs. 1 PAG.
[85]BayVerfGH, BayVBl. 1999, 106 sowie Schmidbauer/Steiner, PAG, Art. 17 PAG Rn. 34 (zur Gewahrsamnahme).
[86]Beispiel nach Schmidbauer/Steiner, PAG, Art. 32 PAG, Rn. 5.
[87]BVerfG, NVwZ 2009, 441, Rn. 132. Die Auswertungsmöglichkeiten sind folglich schon bei der grundrechtlichen Beurteilung der Erhebungs- oder Speicherungsnormen maßgeblich, nicht erst für die Verfassungsmäßigkeit der Nutzungsregelungen selbst.
[88]BVerfG, NVwZ 2009, 441 Rn. 132.
[89]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15, Rn. 14.
[90]Tegtmeyer/Vahle, Polizeigesetz NRW, 10. Aufl. 2011, § 15 Rn. 13.
[91]So z.B. die Regelungen in Berlin(§ 24 ASOG), Bayern (Art. 32 PAG) oder Bremen (§ 29 Abs. 1 PolG).
[92]Die Zweckänderung von Daten bedeutet für den Betroffenen einen erneuten Grundrechtseingriff. Denn der Betroffene hat das Recht, selbst zu bestimmen, zu welchem Zweck seine Daten verarbeitet werden. Der Gesetzgeber muss daher nicht nur die Verarbeitung, sondern auch die Zweckänderung von Daten bereichsspezifisch und präzise regeln, BVerfGE 65, 1, 46; 100, 313, 389; Schenke, JZ 2001, 997, 998.
[93]Schütte/Braun/Keller, Polizeigesetz Nordrhein-Westfalen: Kommentar für Praxis und Ausbildung, 2012, § 15, Rn. 18.
[94]BVerfG, NVwZ 2009, 441. Denn technisch bleiben die Daten verfügbar, so dass sich angesichts ihrer Streubreite ohne „eine nachvollziehbare und strukturelle Sicherung“ gegen die Identifizierung von Einzelpersonen das Risiko des Missbrauchs und ein Gefühl des Überwachtwerdens verfestigen können. Bei der Beurteilung des in der Erhebung oder Speicherung von Daten auf Vorrat liegenden Grundrechtseingriffes wirken sich danach nicht nur die gesetzlich vorgesehenen Folgeeingriffe erschwerend aus, sondern auch jene Missbrauchsmöglichkeiten, die mit einer länger währenden Vorhaltung der Daten in nichtanonymisierter Form zwangsläufig verbunden sind.
[95]Statt vieler Brenneisen/Wilksen, Versammlungsrecht, 3. Aufl. 2007, S. 316.
[96]Indes dürfte kaum eine Methode zur Überwachung eine derart hohe Symbolkraft für die Befürchtung von Bürgern besitzen, jederzeit überall unbemerkt überwacht werden zu können, wie dies bei Video-Drohnen der Fall ist. Ihre Nutzung kann daher nur unter engen gesetzlichen Voraussetzungen zulässig sein, dazu Roggan, NVwZ 2011, 590. Zur militärischen Beobachtung freier Versammlungen vgl. Droege, JUS 2008, 136 ff.
[97]Koranyi/Singelnstein, NJW 2011, 124 ff.
[98]Vertiefend Roggan/Kutscha, Hdb. zum Recht der Inneren Sicherheit, 2006, Teil 2, Kap. 4: Polizeiliche Videoüberwachung.
[99]VG Münster, NWVBl. 2009, 487.
[100]OVG Bremen, NVwZ 1990, 188 = StV 1991, 123 = DÖV 1990, 848.
[101]Vahle, DVP 2003, 1 ff.
[102]BVerfG, Beschl. v. 17.02.2009 - 1 BvR 2492/08, Abs. 135.
[103]VG Münster, NWVBl. 2009, 487.
[104]OVG Münster, DVBl. 2011, 175 = Die Polizei 2011, 62: Zur Videobeobachtung einer Versammlung von etwa 40 bis 70 Teilnehmern. Der Kl. begehrte mit seiner Klage die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Videobeobachtung einer Versammlung mit etwa 40 bis 70 Teilnehmern, an der er teilgenommen hatte. Die Versammlung war während ihres gesamten Verlaufs im Visier einer aufnahmebereiten Kamera, von der aus Bilder in Echtzeit auf einen Monitor in einem voranfahrenden Kamerawagen übertragen wurden. Das VG gab der Klage statt. Der Antrag auf Zulassung der Berufung blieb ohne Erfolg.
[105]OVG Münster, DVBl. 2011, 175 = Die Polizei 2011, 62.
[106]BVerfG, Beschl. v. 12.8.2010, 2 BvR 1447/10.
[107]VG Berlin, NVwZ 2010, 1442 = Die Polizei 2010, 311 (Besprechung Söllner) = jurisPR-ITR 17/2010, Anm. 3 (Besprechung Albrecht).
[108]Ausführlich Roggan, NVwZ 2010, 1402 ff.
[109]Zum Beschluss des OVG Münster, DVBl. 2011, 175 und zum Urteil des VG Berlin, NVwZ 2010, 1442 zusammenfassend Waldhoff, JuS 2011, 479 ff.
[110]Kniesel, Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit, NJW 2000, 2857, 2865.
[111]Aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes sowie Anlage und Terminologie der §§ 12a, 19a VersG ergibt sich ein präventiver Charakter, Wälter/Stienkemeier, Kriminalistik 1994, 93.
[112]Kniesel, Die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit – Verfassungsrechtliche Grundlagen und versammlungsgesetzliche Konkretisierung, NJW 1992, 857, 864.
[113]VG Berlin, NVwZ 2010, 1442 = Die Polizei 2010, 311 (Besprechung Söllner) = jurisPR-ITR 17/2010, Anm. 3 (Besprechung Albrecht).
[114]Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 7. Aufl. 2010, Rn. 367 und 376.
[115]Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und Versammlungsrecht, 4. Aufl. 2001, § 12a, Rn. 9.
[116]Kniesel, POLIZEI-heute 1995, 176, 177. Zu der Problematik insbesondere Braun, Die Polizei 1990, 49 ff.
[117]Köhler/Dürig-Friedl, Demonstrations- und Versammlungsrecht, 4. Aufl. 2001, § 12a, Rn. 4.
[118]OVG Münster, NWVBl. 2009, 487.
[119]Bosse, Polizei info 5/2004, 37, 39.
[120]Vahle, DVP 2006, 365, 370.
[121]BVerfG, NVwZ 2007, 688 = DVBl. 2007, 497 = DÖV 2007, 606.
[122]Vgl. Saurer, DÖV 2008, 17 ff.
[123]Vgl. dazu Muckel, JA 2007, 907, 909.
[124]Fetzer/Zöller, NVwZ 2007, 775, 776.
[125]BVerfGE 65, 1 ff.
[126]Vahle, DVP 2006, 365, 370.
[127]Huff, JuS 2005, 896.
[128]Näher dazu Berthel, Kriminalstrategie und kriminalstrategische Planung, in: Berthel/Mentzel/Neidhardt/Schröder/Spang/Weihmann, Grundlagen der Kriminalistik/Kriminologie, 3. Aufl. 2008, 105.
[129]Dazu Berthel/Pezolt/Spang/Westphal/Zott, Der kriminalstrategische Problemlösungsprozess-Ein Orientierungsrahmen, 2006, S. 159.
[130]Vahle, NVwZ 2001, 165.
[131]Merkle, Kriminalistik 2004, 93, 95.
[132]Zu den Ergebnissen einer wissenschaftlichen Begleituntersuchung auch Bornewasser/Schulz, Die Polizei 2005, 39 ff.
[133]Näher dazu Berthel, in: Berthel/Mentzel/Neidhardt/Schröder/Spang/Weihmann, Grundlagen der Kriminalistik/Kriminologie, 3. Aufl. 2008, 107.
[134]Collin, JuS 2005, 494, 495.
[135]Vgl. Ziercke, Der Kriminalist 2000, 402 ff.
[136]Ommert, POLIZEI-heute 2001, 106, 109.
[137]Schwind, Kriminologie-Eine praxisorientierte Einführung mit Beispielen, 21. Aufl. 2011, § 16, Rn. 13f.
[138]VerfG MV, LKV 2000, 149, 154.
[139]Steinbauer, MschrKrim 3/2010, 214, 215.
[140]Vgl. auch Schröder, Die Polizei 2004, 262, 264.
[141]Zu den Leipziger Überwachungsmaßnahmen s. Müller, Die Polizei 1997, 77 ff.
[142]PM Nr. 13/2000 des Deutschen Städte- und Gemeindebunds (Landsberg), NVwZ 2000, 654.
[143]Näher dazu Hofmann, Deutsche Polizei 2/1998, 6 ff.
[144]Merkle, Kriminalistik 2004, 93, 98.
[145]Ausführlich dazu Merkle, Kriminalistik 2005, 727 ff.
[146]Kubera, DPolBl. 2003, 20 ff.
[147]Dazu Quambusch, Kriminalistik 2005, 156 ff. Kritisch dazu aber Lang, Kriminalistik 2005, 723 ff. (zugleich eine Erwiderung zu Quambusch, ebenda)
[148]Die Polizei in Bielefeld leitete eine präventive Wirkung auf die objektive Kriminalitätsbelastung ab, zumal nach Abschaltung der Kameras in 2002 bis zur Wiederinbetriebnahme – trotz Fortdauer sonstiger Maßnahmen – ein Anstieg der Kriminalität zu verzeichnen war, Evaluierungsbericht des Innenministeriums NRW v. 19.2.2008, S. 20.
[149]Swienty, Deutsche Polizei 3/2002, 1.