VG Cottbus, Beschl. v. 21.12.2016 – VG 4 L 206/16 – „Alkoholverbot im öffentlichen Raum“
ZVR-Online Dok. Nr. 4/2017 – online seit 19.02.2017
§ 26 Abs. 1 OBG Bbg.
Leitsätze der Redaktion
| 1. Der öffentliche Alkoholkonsum ist in Deutschland traditionell gesellschaftlich weithin akzeptiert, wird jedenfalls aber toleriert. | Rn. 1 |
| 2. „Bloße Trinker“ und andere „ungefährliche“ Alkoholkonsumenten müssen es nicht hinnehmen, dass sie wegen des Fehlverhaltens anderer in ihrem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit, das auch im Konsum von Alkohol in der Öffentlichkeit seinen Ausdruck findet, beschränkt werden. | Rn. 2 |
Gründe
I.
| Die Antragstellerin wendet sich im Wege vorläufigen Rechtsschutzes gegen eine kommunalaufsichtliche Beanstandungsverfügung des Antragsgegners. | Rn. 3 |
| Die Stadtverordnetenversammlung der Antragstellerin hat - nach einer vergleichbaren früheren Satzung - am 4. Juli 2008 die Ordnungsbehördliche Verordnung über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Gebiet der Stadt ………. – Stadtordnung – (im Folgenden: StO) beschlossen. Danach sind auf den öffentlichen Verkehrsflächen und Anlagen insbesondere untersagt: aggressives Betteln (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 StO), Stören in Verbindung mit dem Genuss von Alkohol (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 StO), Lagern in Personengruppen (§ 3 Abs. 2 Nr. 3 StO), Vandalismus (§ 3 Abs. 2 Nr. 5 bis 7 StO), Verunreinigungen einschließlich Verrichten der Notdurft (§ 4 StO) und Alkoholkonsum auf Kinderspiel- und Bolzplätzen (§ 6 Abs. 2 StO). Außerdem wurden Regeln zum Mitführen von Tieren bestimmt (§ 5 StO). Zuwiderhandlungen können nach dieser Verordnung mit einem Verwarngeld oder Bußgeld belegt werden. | Rn. 4 |
| In den Jahren 2009 und 2010 verfügte die Antragstellerin für die Straßenbereiche „………..“, „………., von …………….“ und „………. von ……….., 50 Meter in Richtung Süden“ jeweils ein zeitlich befristetes und örtlich beschränktes Verbot des Alkoholkonsums und -genusses. | Rn. 5 |
| Im Amtsblatt vom 18. Juli 2014 machte die Antragstellerin eine Allgemeinverfügung bekannt, nach der der Konsum oder Genuss von Alkohol in der Öffentlichkeit ganztägig auf bestimmten öffentlichen Straßen bzw. Straßenabschnitten, nämlich: …………., ………………., von ……………….., ………… von …………, 50 m in Richtung Süden, | Rn. 6 |
| untersagt sei, wobei dies nicht für Bereiche gelte, die nach Gaststättenrecht konzessioniert seien. Auf den Widerspruch eines Bürgers hob der Antragsgegner die Allgemeinverfügung mit Widerspruchsbescheid vom 13. Mai 2015 auf, weil sie ermessensfehlerhaft, namentlich unverhältnismäßig sei. | Rn. 7 |
| Auf die Vorlage SVV/0153/2015 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der Antragstellerin am 10. Juli 2015 eine Änderung zur Stadtordnung und fügte folgende Bestimmung ein: | Rn. 8 |
| „§ 7 (1) Der Konsum oder Genuss von Alkohol in der Öffentlichkeit ist in folgenden Straßen verboten: …………… ……….. von ……………… ……….. …………. …………. ……………. | Rn. 9 |
| (2) Das Verbot gilt nicht für Bereiche, die nach Gaststättenrecht konzessioniert sind, sowie bei öffentlichen Veranstaltungen und Festen.“ | Rn. 10 |
| Mit dem Beschluss wurde zugleich die Anlage 1 zur Stadtordnung – Verwarn- und Bußgeldkatalog – geändert, indem die Verwarn- und Bußgeldsätze neu geregelt wurden und unter Nr. 25 der Anlage ein neuer Tatbestand des Verstoßes gegen das Alkoholverbot gemäß § 7 Abs. 1 StO aufgenommen wurde. | Rn. 11 |
| Mit Bescheid vom 24. Februar 2016 beanstandete der Antragsgegner den Beschluss vom 10. Juli 2015 (I.), gab auf, den Beschluss spätestens bis zum 13. Mai 2016 aufzuheben (II.), die Änderungsverordnung spätestens bis zum 31. Mai 2016 aufzuheben (III.), die Beschilderung betreffend das Alkoholverbot bis zum 31. Mai 2016 zu entfernen (IV.) und drohte der Antragstellerin für den Fall der Nichterfüllung oder nicht fristgerechten Erfüllung der Verlangen gemäß Ziff. II – IV die Ersatzvornahme an. Der Antragsgegner hält das Alkoholverbot für unverhältnismäßig. | Rn. 12 |
| Die Antragstellerin am 24. März 2016 Klage (VG 4 K 436/16) gegen den Beanstandungsbescheid erhoben und am 6. Mai 2016 gerichtlichen vorläufigen Rechtsschutz beantragt. | Rn. 13 |
II.
| Der – sinngemäße – Antrag der Antragstellerin gemäß § 80 Abs. 5 VwGO, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage (VG 4 K 436/16) gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 24. Februar 2016 anzuordnen, | Rn. 14 |
| hat nur hinsichtlich der Androhung einer Ersatzvornahme - teilweise - Erfolg. | Rn. 15 |
| Der zulässige Antrag ist überwiegend unbegründet. Entfällt die aufschiebende Wirkung einer Klage – wie hier gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 119 Satz 3 der Kommunalverfassung des Landes Brandenburg (BbgKVerf) – kraft Gesetzes, so kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 erste Variante VwGO ganz oder teilweise anordnen. Die Entscheidung erfolgt auf der Grundlage einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts und dem Suspensivinteresse des Antragstellers, bei der die Erfolgsaussichten der in der Hauptsache erhobenen Klage zu berücksichtigen sind. Die Abwägung geht hier – mit einer Ausnahme hinsichtlich der offensichtlich rechtswidrigen Androhung einer Ersatzvornahme - zugunsten des öffentlichen Vollzugsinteresses und zu Lasten des Suspensivinteresses der Antragstellerin aus, deren Klage gegen die Beanstandung keine überwiegende Aussicht auf Erfolg besitzt. | Rn. 16 |
| Nach der im Verfahren vorläufigen Rechtschutzes nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage wird die Anfechtungsklage der Antragstellerin gegen die kommunalaufsichtliche Beanstandung (Nr. I. des Bescheides) einschließlich der daraus folgenden Aufhebungsverlangen (Nr. II. und III. des Bescheides) und des Beseitigungsverlangen (Nr. IV. des Bescheides) des Antragsgegners - abgesehen von der oben genannten Ausnahme - nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg haben. | Rn. 17 |
| Nach der im vorliegenden Verfahren vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage erweist sich die vom Antragsgegner ausgesprochene Beanstandung des Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung Forst (Lausitz) vom 10. Juli 2015 zur „Ersten Änderung der ordnungsbehördlichen Verordnung über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung im Gebiet der Stadt …………“ einschließlich der daraus folgenden Aufhebungs- und Beseitigungsverlangen, die bei verständiger Würdigung der Beanstandung (nur) gegen das Alkoholverbot und den insoweit neu in den Verwarn- und Bußgeldkatalog eingeführten Tatbestand (laufende Nummer 25) gerichtet ist, mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als materiell rechtmäßig. Gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 BbgKVerf kann die Kommunalaufsichtsbehörde rechtswidrige Beschlüsse und Maßnahmen der Gemeinde beanstanden und verlangen, dass sie (hier der Beschluss und die Änderungsverordnung) innerhalb einer angemessenen Frist aufgehoben werden; gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 BbgKVerf kann die Behörde ferner verlangen, dass das aufgrund derartiger Beschlüsse oder Maßnahmen Veranlasste (hier die Verbotsbeschilderung) innerhalb einer angemessenen Frist rückgängig gemacht wird. Die Voraussetzungen dieser Bestimmungen sind hier mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erfüllt. | Rn. 18 |
| Der Beschluss der Stadtverordnetenversammlung der Antragstellerin erscheint überwiegend wahrscheinlich rechtswidrig. | Rn. 19 |
| Die Antragstellerin hat eine ordnungsbehördliche Verordnung erlassen und sich dabei auf die hierfür allein in Betracht kommende Ermächtigungsgrundlage in § 26 Abs. 1 OBG gestützt. Nach dieser Norm können die örtlichen Ordnungsbehörden zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung Verordnungen erlassen. Indessen dürften diese Voraussetzungen nach der im vorliegenden Verfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nicht sämtlich vorliegen. | Rn. 20 |
| Der in § 7 Abs. 1 StO verbotene Alkoholkonsum bzw. -genuss in der Öffentlichkeit in einigen Straßen der Stadt dürfte weder eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung noch eine - abstrakte (vgl. Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung, DrS 1/268 vom 18. Juni 1991, S. 16) - Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung darstellen. | Rn. 21 |
| Die Antragstellerin hat, wie sich aus den Begründungsausführungen des Antragsgegners nicht anders ergibt, durch § 7 Abs. 1 StO den Alkoholkonsum im betreffenden Straßenraum nicht um des Alkoholkonsums selbst willen - etwa als eine Störung der öffentlichen Sicherheit - verboten und hätte dies auch ersichtlich nicht tun können. Denn allein das Konsumieren bzw. Genießen von Alkohol in der Öffentlichkeit dürfte als solches regelmäßig kein Schutzgut der öffentlichen Sicherheit (Unversehrtheit von Leben, Ehre, Freiheit und Vermögen der Bürger, die Unverletzlichkeit des Staates, seiner Einrichtungen und Veranstaltungen sowie der objektiven Rechtsordnung allgemein) verletzen, namentlich weder einen Straftatbestand erfüllen noch eine Ordnungswidrigkeit, etwa eine grob ungehörige Handlung im Sinne des § 118 OWiG, darstellen. Alkoholkonsum bzw. -genuss in der Öffentlichkeit dürfte als solcher allein auch nicht die öffentliche Ordnung (Gesamtheit der sozialen Normen über das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach - u.a. durch die grundrechtlichen Wertmaßstäbe geprägter - Anschauung der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung unerlässliche Voraussetzung eines gedeihlichen staatsbürgerlichen und menschlichen Zusammenlebens ist) stören; vielmehr ist er in Deutschland traditionell gesellschaftlich weithin akzeptiert, jedenfalls toleriert (vgl. zum Ganzen: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. Oktober 1998 - 1 S 2272/97 -, Juris Rn. 33 ff. m.w.N.). | Rn. 22 |
| Das in § 7 Abs. 1 StO untersagte Verhalten dürfte auch keine ein generelles Verbot rechtfertigende abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung darstellen. Eine nach § 26 Abs. 1 OBG erforderliche abstrakte Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und körperliche Unversehrtheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteile vom 3. Juli 2002 - BVerwG 6 CN 8.01 -, juris Rn. 32, und vom 18. Dezember 2002 - BVerwG 6 CN 3.01 -, juris Rn. 24; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 25. Mai 2011 - OVG 5 A 1.10 -, juris Rn. 25 m.w.N.). | Rn. 23 |
| Daran gemessen dürfte die erforderliche hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadens nicht von der Antragstellerin dargetan oder sonst gegeben sein. Dass hochwertige Rechtsgüter wie Leben und körperliche Unversehrtheit von Menschen dadurch oder infolge dessen gefährdet würden, dass Alkohol in den sechs in § 7 Abs. 1 StO genannten Straßenabschnitten öffentlich konsumiert würde, macht die Antragstellerin nicht geltend, schon gar nicht eine zumindest gewisse Wahrscheinlichkeit, dass ein betreffender Schaden, nicht nur selten, eintreten würde. Soweit die Alkoholkonsumenten ihre eigene Gesundheit gefährden mögen, dürfte es darauf bei der ordnungsbehördlichen Gefahrenabwehr nicht ankommen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 6. Oktober 1998, a.a.O., Juris Rn. 42); unabhängig davon stellte eine solche Gefährdung ersichtlich auch keinen Beweggrund der Antragstellerin für den Erlass des Konsumverbots nach § 7 StO dar. | Rn. 24 |
| Soweit die Antragstellerin darauf verweist, dass im Gebiet der Stadt ……….. in der Vergangenheit im Bereich der genannten sechs Straßenabschnitte alkoholbedingt immer wieder Schädigungen anderer Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit (wie z.B. Verunreinigungen, insbesondere durch Glasflaschen, Gefährdung der Leichtigkeit des Verkehrs durch Scherben von zerschlagenen Glasflaschen, Sachbeschädigung und Gesundheitsgefährdung anderer durch Urinieren, Beleidigungen, Drohungen) oder der öffentlichen Ordnung eingetreten seien, dürfte dies die abstrakte Verbotsnorm nicht rechtfertigen. | Rn. 25 |
| Bei derartigen Verstößen stellt der Alkoholkonsum nur eine mittelbare Ursache dar. Das untersagte Verhalten führt nicht ohne weiteres Zutun der Normadressaten zu Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Vielmehr ereignen sich Rechtsverstöße der oben erwähnten Art lediglich bei Gelegenheit des verbotenen Tuns; sie setzen jeweils weitere die Grenze zur Gefahr überschreitende Handlungen voraus. Eine etwaige abstrakte Gefährlichkeit liegt hier also nicht in erster Linie in dem verbotenen Tun selbst, sondern in weiteren Verhaltensweisen, die durch den Alkohol begünstigt werden mögen. Diese Verhaltensweisen sind im Übrigen ihrerseits Gegenstand anderweitiger Verbots- und Sanktionsnormen im Strafgesetzbuch, im Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, in sonstigen bundes- und landesrechtlichen Vorschriften sowie in der ordnungsbehördlichen Verordnung der Antragstellerin selbst. | Rn. 26 |
| So sind nach der Stadtordnung bereits ohne die fragliche Änderungsverordnung u.a. verboten: aggressives Betteln (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 StO), das Stören in Verbindung mit dem Genuss von Alkohol und anderen berauschenden Mitteln, z.B. Trinkgelage, Anpöbeln von Passanten, Gefährdung anderer durch Liegenlassen von Flaschen, Büchsen und deren Bruchstücke, Ausschlafen von Rausch auf Bänken und Blumenrabatten (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 StO), das Lagern in Personengruppen, wenn sich diese an denselben Orten regelmäßig ansammeln und dabei Passanten bei der Nutzung der Verkehrsflächen und Anlagen im Rahmen des Gemeingebrauchs behindern und/oder Anwohner belästigen (§ 3 Abs. 2 Nr. 3 StO), Sträucher und Pflanzen zu beschädigen (§ 3 Abs. 2 Nr. 5 StO), Flächen mit Farbe zu besprühen, Schmierereien, Bekleben (§ 3 Abs. 2 Nr. 6 StO), Wegwerfen und Zurücklassen von Verpackungsmaterial, Lebensmittelresten und Abfall (§ 4 Nr. 1 StO), Verrichten der Notdurft (§ 4 Nr. 2 StO) und der Konsum von alkoholischen Getränken und berauschenden Mitteln auf Kinderspiel- und Bolzplätzen (§ 6 Abs. 2 StO). Diese abstrakt-generellen Verbots- und Sanktionsnormen steuern in nicht unerheblichem Umfang das sich aus dem Alkoholkonsum und ggf. -missbrauch ergebende Folgeverhalten. § 7 Abs. 1 StO verlagert demgegenüber, soweit damit der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bezweckt wird, die Gefahrenabwehr weiter vor, indem er bereits ein nicht unmittelbar ordnungs- oder sicherheitsgefährdendes Verhalten generell untersagt. Das ist unter dem Gesichtspunkt der betreffenden ordnungsbehördlichen Schutzgüter und auch sonst aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nicht zulässig. | Rn. 27 |
| Nicht zu beanstanden dürfte grundsätzlich der Ansatz - der legitime Zweck - sein, mit dem die Antragstellerin – mittelbar – das Ziel verfolgt, in den genannten sechs Straßen bestimmten Gefahren zu begegnen, die von manchen Personen infolge individuell übermäßigen Alkoholkonsums geschaffen werden. | Rn. 28 |
| Indessen erscheint bereits die Eignung des für die genannten sechs Straßen generellen Alkoholverbots zur Förderung des vorgenannten Zweckes nur eingeschränkt gegeben. Diejenigen Personen unter den Normadressaten, die - nur bzw. verstärkt - unter Alkoholeinfluss Handlungen begehen mögen, die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung beeinträchtigen, können den Alkohol an einer anderen Stelle der Stadt (z.B. wenige Meter westlich neben dem „Kaufland“ in der ………. oder ……….. oder unweit östlich auf dem Marktplatz rund um die Stadtkirche sowie in der nahen ……….., ………. sowie den angrenzenden Grünanlagen, sämtlich nicht entfernter gelegen als die „verbotene“ ………..) zu sich nehmen und dann schon dort gegebenenfalls eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung schaffen, wenngleich nicht im Bereich der in § 7 Abs. 1 StO genannten Straßen. Indessen ist es auch nicht ausgeschlossen, dass die betreffenden Personen oder ein Teil von ihnen in mehr oder weniger alkoholisiertem Zustand in den Bereich der in § 7 Abs. 1 StO genannten Straßen zurückkehren - zumal der Bereich dieser Straßen durch dort wohl relativ florierendes und abwechslungsreiches Geschehen eine besondere Anziehungskraft haben mag, so wie er nach Angaben der Antragstellerin „in hohem Maße stadtprägend“, ein wichtiger und „prädestinierter“ Standort im Stadtgebiet und „Aushängeschild“ der Stadt sei -, so dass die Situation dann möglicherweise kaum anders wäre, als hätten die Personen den Alkohol an Ort und Stelle konsumiert. Zudem steht die Eignung des Verbots - also einer Satzungsnorm - unter der Bedingung, dass sich entweder die potentiellen Alkoholkonsumenten rechtstreu an die räumlichen Grenzen des Verbots halten oder dass das Verbot durch Maßnahmen effektiver Aufsicht, namentlich durch die Ordnungsbehörde und Polizei, durchgesetzt wird. | Rn. 29 |
| Jedenfalls erscheint das satzungsrechtliche Verbot, zumal es ganzjährig und dabei ganztägig Geltung beansprucht, nach summarischer Prüfung nicht als erforderlich. | Rn. 30 |
| Auf der von der Antragstellerin nur vorgetragenen und anscheinend auch nicht maßgeblich umfassender der Stadtverordnetenversammlung vor dem Beschluss der Änderungsverordnung unterbreiteten Datengrundlage kann nicht angenommen werden, dass der Konsum bzw. der Genuss von Alkohol im Bereich der in § 7 StO genannten Straßen so regelmäßig zu konkreten Gefahren für die öffentliche Sicherheit führe, dass es durch eine abstrakt-generelle Regelung untersagt werden könne und dass die „bloßen Trinker“ und andere „ungefährliche“ Alkoholkonsumenten es hinnehmen müssten - wegen des Fehlverhaltens anderer - in ihrem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) beschränkt zu werden. | Rn. 31 |
| Bei summarischer Prüfung aus den bislang erbrachten Angaben und Unterlagen der Antragstellerin lässt sich schon nicht erkennen, dass sich mehr als unmaßgeblich wenige Störungen bzw. Gefahren für die öffentliche Sicherheit überhaupt und gerade aufgrund des Einflusses von Alkohol ereignet oder verstärkt hätten und wie sich dies im Laufe des Jahres und der Tage darstelle. Die von der Antragstellerin vorgelegten Statistiken und Einzelnachweise (insbesondere Beiakte 1 – Tatvorwürfe 2009-2014) dürften insoweit schon deshalb keine tragfähige Datengrundlage bieten, weil ein etwaiger Alkoholeinfluss insoweit nicht bzw. nur in - für einen betreffenden Verbotstatbestand einer Verordnung - unzureichend wenigen Fällen dokumentiert worden sein dürfte. Die insbesondere in der Begründung der Beschlussvorlagen SVV/0153/2015, SVV/0012/2014 sowie in Schriftsätzen der Antragstellerin gegebenen allgemeinen Lagebeschreibungen und Einschätzungen finden insoweit bei summarischer Prüfung keine substantiierte und belastbare Bestätigung. | Rn. 32 |
| Unabhängig davon lässt sich aus den Angaben und Unterlagen der Antragstellerin auch nicht erkennen, dass die Mehrheit oder jedenfalls eine große Zahl derer, die Alkohol im Bereich der sechs benannten Straßenabschnitte konsumieren und von der Verordnung betroffen sind, die Gefahrengrenze überschreitende Verstöße gegen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung begehen bzw. vor Erlass der Änderungsverordnung begangen haben. Auch insoweit dürfte es dem Antragsgegner, namentlich der Stadtverordnetenversammlung, beim Beschluss der Änderungsverordnung, soweit ersichtlich, an verlässlichen Datengrundlagen - namentlich für die Zeit des Erlasses der Änderungsverordnung und die Zeit davor - gefehlt haben, wie viele Personen in den genannten sechs Straßenabschnitten Alkohol konsumiert bzw. genossen haben und wie viele davon derart auffällig geworden sind, dass sie eine der Gefahren geschaffen oder verstärkt haben, wegen denen die Änderungsverordnung erlassen worden ist. Auch für die Folgezeit sind entsprechende Angaben nicht ersichtlich vorhanden, wobei diese in ihrer Relation wohl ohnehin wenig aussagefähig sein würden, weil dann das Verbot der Verordnung den Anschein seiner Geltung verbreitet und rechtstreu orientierte Bürger und Durchreisende von dortigem Alkoholkonsum abgehalten haben dürfte, nachdem die Antragstellerin betreffende Verbotsschilder am Ort belassen haben dürfte und wohl auch nicht bekanntgegeben hat, dass ihre Änderungsverordnung aufgrund der sofort vollziehbaren Beanstandung des Antragsgegners nicht (mehr) gelte. Jedenfalls fehlt es, soweit ersichtlich, an einer Relation, inwieweit die Norm praktisch einerseits gefahrenverursachende Personen, andererseits „bloße Trinker“ oder andere ungefährliche Konsumenten, wie z.B. die vom Antragsgegner erwähnten durchreisenden Radfahrer oder andere schlicht durstige oder sonst Alkohol genießende Menschen, trifft und ob sich dies - mit kritischem Blick auf die Erforderlichkeit des erlassenen umfassenden Verbots - zu allen Zeiten des Jahres und zu allen Tageszeiten grundsätzlich gleich oder wesentlich unterschiedlich verhält. Auf beachtliche Unterschiede deutet insoweit nicht zuletzt hin, dass es der Antragstellerin „hauptsächlich“ wichtig erscheint, dass das Verbot ab April bis einschließlich Oktober im Zeitrahmen ab 16:00 Uhr gelte (Schreiben vom 30. Dezember 2015) bzw. dass „nach den jetzigen Feststellungen in Auswertung des Außendienstes“ der Antragstellerin eine „zeitliche Begrenzung von April bis Oktober in der Zeit von 14:00 Uhr bis 03:00 Uhr erforderlich und angemessen“ sei (Schreiben vom 17. Februar 2016), während - wenn auch im Rahmen eines Entgegenkommens „um dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerecht zu werden“ - auf eine darüber hinausgehend ganzjährige und dabei ganztägige Geltung verzichtet werden könne. Auch schon allein aus diesem letzteren Aspekt – wie auch insgesamt - spricht Überwiegendes dafür, dass das Alkoholkonsum- und -genussverbot gemäß § 7 Abs. 1 StO vor dem Hintergrund der grundrechtlich geschützten allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) nicht erforderlich ist, zumal nicht als ganzjähriges und ganztägiges Verbot. | Rn. 33 |
| Hinzu kommt, dass die Antragstellerin, die den Alkoholkonsum in sechs Straßen verboten hat, bei ihrer - indessen unzureichenden - Untersuchung zu beachten gehabt haben dürfte und künftig gegebenenfalls zu beachten haben dürfte, ob und gegebenenfalls inwieweit Personen im Bereich der zu schützen beabsichtigten Straßen unter Alkoholeinfluss eine Gefahr schaffen, die den Alkohol jenseits des Bereichs dieser Straßen zu sich genommen haben. Solche Personen und von ihnen geschaffene Gefahren könnten nicht dazu beitragen, die Änderungsverordnung zu rechtfertigen, weil § 7 StO den durch diese Personen gegebenenfalls drohenden Gefahren nicht entgegensteht. Auch mangels derartiger Datenerhebung und Berücksichtigung dürfte es an einer tragfähigen Entscheidungsgrundlage für die Änderungsverordnung und für eine Bejahung deren Erforderlichkeit fehlen (vgl. zum Ganzen allgemein: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Juli 2009 - 1 S 2200/08 -, Juris; Hecker, NVwZ 2009, 1016 m.w.N.; z.T. a.A.: Faßbender, NVwZ 2009, 563). | Rn. 34 |
| Unabhängig davon dürfte die Erforderlichkeit des in § 7 Abs. 1 StO bestimmten Verbotes auch deswegen zu verneinen sein, weil der Antragstellerin bereits ohne diese neue Vorschrift weitreichende Mittel zur Verfügung stehen, deren konsequente Durchführung vergleichbar erfolgreich sein dürfte, das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) der Normadressaten indessen weniger beschränkte (milderes Mittel). | Rn. 35 |
| Insoweit ist bereits oben ausgeführt worden, dass die Antragstellerin, gegebenenfalls unter Zuhilfenahme der Polizei, zum einen auf die Einhaltung der Strafgesetze und des Ordnungswidrigkeitenrechts (insbesondere § 118 OWiG) hinwirken kann. Zum anderen kann sie die Einhaltung der Stadtordnung in ihrer ursprünglichen Gestalt bewirken. Danach sind u.a. untersagt: aggressives Betteln (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 StO), das Stören in Verbindung mit dem Genuss von Alkohol und anderen berauschenden Mitteln, z.B. Trinkgelage, Anpöbeln von Passanten, Gefährdung anderer durch Liegenlassen von Flaschen, Büchsen und deren Bruchstücke, Ausschlafen von Rausch auf Bänken und Blumenrabatten (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 StO), das Lagern in Personengruppen, wenn sich diese an denselben Orten regelmäßig ansammeln und dabei Passanten … behindern und/oder Anwohner belästigen (§ 3 Abs. 2 Nr. 3 StO), Sträucher und Pflanzen zu beschädigen (§ 3 Abs. 2 Nr. 5 StO), Flächen mit Farbe zu besprühen, Schmierereien, Bekleben (§ 3 Abs. 2 Nr. 6 StO), Wegwerfen und Zurücklassen von Verpackungsmaterial, Lebensmittelresten und Abfall (§ 4 Nr. 1 StO), Verrichten der Notdurft (§ 4 Nr. 2 StO) und der Konsum von alkoholischen Getränken und berauschenden Mitteln auf Kinderspiel- und Bolzplätzen (§ 6 Abs. 2 StO). Vor diesem Hintergrund hat die Antragstellerin nicht aufgezeigt, dass es des Erlasses des lokalen Alkoholkonsumverbots nach § 7 Abs. 1 StO bedurft hätte, namentlich nicht, dass der etwaige Zuwachs an gewährleisteter Sicherheit und Ordnung es rechtfertigen würde, dies zu Lasten der allgemeinen Handlungsfreiheit der „bloßen Trinker“ und sonstigen „ungefährlichen“ Alkoholkonsumenten bzw. -genießer zu realisieren. Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass sie bzw. die Polizei auf der Grundlage des § 7 StO (bzw. zuvor der entsprechenden Allgemeinverfügung) die Gefahrenlage besser in den Griff bekommen habe, mag dies teilweise sein, weil - eine konsequente Durchsetzung vorausgesetzt - mit der Fernhaltung jeglichen Alkoholkonsums neben den ungefährlichen Nichtstörern auch potentielle Störer ferngehalten werden, soweit sie nicht den Alkohol außerhalb der für den Konsum „verbotenen“ Straßen genießen und anschließend - insoweit nach wie vor zulässigerweise - in diese Straßen kommen bzw. zurückkehren. Auf den Vorteil einer solchen möglicherweise leichteren und wirksameren Handhabe und demgemäß einen geringeren behördlichen Aufwand nebst Kosten dürfte es indessen nicht ankommen; die Antragstellerin dürfte sich demgegenüber darauf verweisen lassen müssen, dass eine ordnungsbehördliche Verordnung gerade nicht lediglich den Zweck haben darf, die den Ordnungsbehörden obliegende Aufsicht zu erleichtern (§ 28 Abs. 1 Satz 2 OBG). Vielmehr ist es Aufgabe der Antragstellerin als Ordnungsbehörde, gegebenenfalls im Zusammenwirken mit der Polizei, die Einhaltung namentlich der vorhandenen Gesetze und Verordnungen einschließlich der Stadtordnung mit ihren zahlreichen Verboten durch die gebotene Aufsicht zu gewährleisten und bei Gefahren oder Verstößen das geltende Recht, einschließlich Platzverweisen, konsequent durchzusetzen. Dabei handelt es sich vor dem Hintergrund des Grundrechts der allgemeinen Handlungsfreiheit „ungefährlicher“ Alkoholkonsumenten um mildere Mittel, die die Antragstellerin gegenüber dem Erlass einer Regelung wie in § 7 StO aus Gründen der Verhältnismäßigkeit vorrangig zu ergreifen haben dürfte und die bei summarischer Prüfung nicht ersichtlich unzureichend erscheinen. | Rn. 36 |
| Angesichts dieser Einschätzung der Erfolgsaussichten der Klage gegen die Beanstandung ergibt eine Interessenabwägung, dass das öffentliche Vollzugsinteresse das Suspensivinteresse der Antragstellerin überwiegt. Im Einklang mit der gesetzlichen Wertung des § 119 Satz 3 BbgKVerf besteht ein erhebliches öffentliches Vollzugsinteresse hinsichtlich der mit überwiegender Wahrscheinlichkeit materiell rechtmäßigen Beanstandung und der daraus folgenden Verlangen nach Aufhebung des Beschlusses und der Änderungsverordnung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 BbgKVerf) sowie nach Entfernung der Verbotsschilder (§ 113 Abs. 1 Satz 2 BbgKVerf). Dies gilt entsprechend auch hinsichtlich der zur Bewehrung des Verbotes aus § 7 Abs. 1 StO neu eingeführten laufenden Nummer 25 des Verwarn- und Bußgeldkatalogs. Denn wenn der Verbotstatbestand des § 7 Abs. 1 StO überwiegend wahrscheinlich rechtswidrig ist, darf es auch keinen Verwarngeld- bzw. Bußgeldtatbestand geben, nach dem Verstöße gegen § 7 Abs. 1 StO sanktioniert werden könnten. | Rn. 37 |
| Demgegenüber geht die Interessenabwägung hinsichtlich der - vom Antragsgegner im Bescheid (Seite 8) als solche bezeichneten - Androhung der Ersatzvornahme in Ziffer V. des angefochtenen Bescheids, soweit sie die Ziffern II. und III. des Bescheides in Bezug nimmt, zu Lasten des Antragsgegners aus, da die Klage insofern als offensichtlich Erfolg versprechend anzusehen ist. Die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Ersatzvornahme gemäß § 116 BbgKVerf sind insoweit von vornherein nicht erfüllt. Eine Ersatzvornahme ist nach dieser Bestimmung nur zulässig, wenn die Gemeinde einem Verlangen gemäß §§ 113 Abs. 1 Satz 2, 114 BbgKVerf oder einer Anordnung gemäß § 115 BbgKVerf nicht nachkommt. Hier wurde jedoch im Hinblick auf die Anordnungen unter Nr. II. und III. des Bescheides vom Antragsgegner weder ein im Wege der Ersatzvornahme durchzusetzendes Verlangen nach §§ 113 Abs. 1 Satz 2, 114 BbgKVerf, das aufgrund des beanstandeten Beschlusses Veranlasste rückgängig zu machen, noch eine Anordnung nach § 115 BbgKVerf ausgesprochen. Vielmehr handelt es sich dabei um Aufhebungsverlangen gemäß § 113 Absatz 1 Satz 1 BbgKVerf, für die durch Ausnahme in § 116 BbgKVerf keine Durchsetzung im Wege der Ersatzvornahme vorgesehen ist. Vielmehr entfalten die Aufhebungsverlangen ihre Rechtswirkung gemäß § 113 Abs. 1 Satz 3 BbgKVerf und sind nicht im Wege einer Ersatzvornahme, sondern ggf. mit dem Aufhebungsrecht nach § 114 BbgKVerf „durchzusetzen“ (vgl. VG Cottbus, Beschluss vom 29. Dezember 2014 - 4 L 77/14 -, S. 11 des EA). Hingegen handelt es sich um ein der Durchsetzung im Wege der Ersatzvornahme zugängliches Verlangen nach § 113 Abs. 1 Satz 2 BbgKVerf, soweit es darum geht, die Verbotsbeschilderung zu entfernen (Nr. IV. des Bescheides). Hinsichtlich der betreffenden Androhung sind Rechtsfehler weder dargetan noch sonst ersichtlich. | Rn. 38 |
III.
| Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO. Demnach können die Kosten einem Beteiligten ganz auferlegt werden, wenn der andere Beteiligte nur zu einem geringen Teil unterlegen ist. Die Kammer hat hier berücksichtigt, dass sich die Androhung der Ersatzvornahme nicht streitwerterhöhend auswirkt. | Rn. 39 |
| Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG; in Anlehnung an Ziffer 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit ist die Kammer von einem Streitwert im Hauptsacheverfahren vom 15.000,00 Euro ausgegangen und hat diesen gemäß Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zur Hälfte angesetzt. | Rn. 40 |